透視全球最低稅的六個角度（下）

     五、角度五：實質為何

　　（一）百年跨境所得分配原則的重大調整

　　隨著經濟全球化、數字化程度的加深，跨境所得的分類愈發困難，價值創造的國別界限更加模糊，跨國公司近七成的內部交易是半成品，全球價值鏈動輒涉及幾十個國家、上百道工序，所得在這些國家和環節如何量化分配成為難題。同時，隨著無形資產成為價值創造的決定性因素，加之西方國家對無形資產定義的不斷放寬，在來源國的生產經營所得尤其是高利潤的回報中，居民國的無形資產應該取得多少合理回報成為難點。數字手段的運用又使居民國的跨國公司可以降低來源國公司的職能和風險，跨國集團通過遠程手段提供共享服務、風險決策，使集團功能在來源國價值創造中的作用更加凸顯。當前，居民國已不滿足于百年前積極所得與消極所得的劃分原則，OECD提出的按各自承擔的功能、風險來劃分利潤歸屬的理論無法解決面廣量大的實踐問題。

　　近年來，風靡西方的跨國公司剩余利潤分割理論為解決這一問題提供了簡化的思路。按照這種理論，跨國公司的價值創造分為常規回報和非常規回報，常規回報是有形資產與勞動的回報，非常規回報是無形資產和風險承擔的回報。2019年國際貨幣基金組織（IMF）通過對2.8萬家銷售額在7.5億歐元以上的跨國公司的數據測算得出結論：跨國公司常規回報大致在45%至55%的區間。美國財政部近年的測算也證實，非常規回報在利潤中的比重在50%左右。具體到來源國常規回報的指標，目前比較重要的提法包括：一是支柱一中稅前利潤10%以下的概念；二是支柱二中有形資產加勞動工資乘以10%的表述；三是IMF提出的有形資產乘以7.5%或10%、銷售成本乘以5%的公式。剩余利潤分割理論的根本缺陷在于其否定了市場規模、消費者偏好、市場溢價等市場因素在非常規回報中的重要作用，間接推翻了BEPS行動計劃中關于來源國在無形資產開發、提升、維護、保護、應用（DEMPE）功能中發揮作用應予合理回報的論述。

　　全球最低稅為居民國對來源國產生的部分積極所得課稅建立了合法通道：超常規回報理所當然歸居民國，通過價格或費用的調整直接歸居民國或轉移到避稅地、低稅地再回到居民國；對于低稅的常規回報，可以直接或間接地對低于最低稅率標準的部分課稅；即便對于高稅的常規回報，跨國公司通過避稅安排，使來源國的企業長期處于虧損或微利狀態，轉移到避稅地、低稅地的利潤最后還是通過全球最低稅的形式間接回到居民國的手中。一百年前所謂的“偉大妥協”建立了居民國優先的國際稅收規則。在經歷數十年經濟全球化、數字化、知識化的風雨洗禮后，全球最低稅方案使來源國只能對積極所得中的常規利潤課稅，居民國則可以對來源國產生的無形資產收入、低稅收入課稅，并共享消極所得，以西方國家為代表的居民國的稅收優先權得到了新的鞏固、強化與提升。

　　（二）西方資本輸出國為代表的居民國通過稅收手段對本國產業外移和供應鏈外移的系統打壓

　　多年來，發展中國家憑借成本優勢和大量的稅收優惠吸引外資，提高了生產經營水平，形成了自己的產業供應鏈。產業和勞動機會的外移不僅使居民國產業空心化、財政收入減少、失業人員增加，而且發展中國家不斷壯大的供應鏈直接威脅著發達國家在全球價值鏈上的優勢地位。為消除潛在對手的威脅，發達國家首先在全球多邊貿易協定中逐步取消對發展中國家的優惠，強調環保標準、勞工標準，禁止政府補貼；其次，率先進行技術脫鉤，并鼓勵制造業回流和供應鏈在本國重建；再次，利用諸如全球最低稅等國際稅改手段進行系統打壓。

　　實際上，全球最低稅已經違背了世界貿易組織（WTO）關于各國可以在研發、環保等方面給予稅收優惠的既有原則。從所謂公平競爭的角度講，西方在全球貿易談判中堅持的“零關稅”“零補貼”“零歧視”原則與全球最低稅是同樣的目的、立場和邏輯。對此，美國財政部長珍妮特·耶倫在G7會議達成共識后不加掩飾地說：“結束稅率的逐底（競爭），實現公平稅負，各國才可以在教育、科技、基礎設施等方面公平地進行競爭。”為實現這一目的，全球最低稅尤其是最低稅率的設計泄露了玄機：最低稅率是實際稅率，一國稅收優惠越多，實際稅額越少，實際稅率與最低稅率標準的差距就越大，被居民國征收的全球最低稅數額就越大。從支柱二的最低稅率標準來看，其等于實納稅額與稅前利潤之比。一國的財政補貼越多，作為分母的稅前利潤就越大，實際稅率與最低稅率的差距就越大，居民國征收全球最低稅的數額也越大。稅收優惠、財政補貼越多，通過全球最低稅進入居民國國庫的真金白銀就越多，直到來源國政府財政困難，無力進行產業的扶持和科技的支持。

　　（三）對傳統國際稅收原則和稅收主權將形成巨大沖擊

　　按照傳統的國際稅收原則，跨國公司在各國的集團成員都作為單獨的法人實體進行財務核算，并履行納稅義務；涉及關聯交易和利潤劃分時，按照獨立交易原則處理。BEPS15項行動計劃要求跨國集團以全球集團為單元限制利息扣除，要求全球合并財務報表后全年銷售收入超過7.5億歐元的跨國公司出具國別報告，分國別披露稅前利潤、實納稅額等財務指標。支柱一方案進一步要求在全球合并財務報表的基礎上計算稅基、劃分常規利潤與剩余利潤，采取公式分配法分配營銷型剩余利潤。支柱二同樣強調在全球合并財務報表的基礎上，分國別計算稅基與實際稅率。

　　近年來，由西方國家主導的國際稅改如此重視全球合并財務報表，用會計利潤計算稅基、稅率，進行剩余利潤的分配，可謂“醉翁之意不在酒”。其目的除公開宣稱的減少企業遵從成本、減少稅會差異調整給稅務部門帶來的管理負擔外，核心的一點就是通過“先立后破、強財抑稅”策略的運用，減輕從獨立交易原則向全球集團作為單一實體按公式分配法處理轉變所帶來的政治壓力，用優先適用會計標準的專業標簽淡化新規則對國家稅收主權的侵蝕。支柱二方案用幾十頁的篇幅不厭其煩地闡述合并財務報表中差異調整、費用劃分、虧損彌補等處理方式，最后落腳在用會計利潤去計算實際稅率，簡單問題復雜化的背后或是擔心直接建議使用會計利潤會引發稅收主權之爭、財稅孰先之戰。這一轉變對未來國際稅收規則的制定和國際稅收征管都將發生深遠的影響，西方國家將在全球稅收競爭中獲取更多的規則優勢、信息優勢、能力優勢。拜登稅改計劃對銷售收入超過20億美元的企業根據會計利潤征收15%的最低稅，不能不說是對這一做法的呼應和支持。制定美國會計準則的民間組織則一改特朗普時期的無為和沉寂，聲稱要制定更為系統、準確的會計準則，不能不懷疑背后有美國政府的支持和推動。

　　（四）對公司所得稅未來的改革方向將產生深遠影響

　　隨著經濟數字化、知識化程度的不斷加深，傳統的公司所得稅稅制已不適應形勢的要求，亟待全面改革。近年來，OECD兩次發布報告，宣稱公司所得稅影響投資與消費，是有害的稅種。從美國前總統奧巴馬執政時期開始，美國國內對稅改的討論就反復提及公司所得稅的轉型，提出要建立消費型所得稅，即在現金流量的基礎上征稅。其要點是消除股息雙重征稅，限制利息扣除，除土地之外的機器設備等有形資產和無形資產一次性進入成本。2016年共和黨人保羅? 瑞恩（Paul Ryan）提出的“藍圖計劃”對建立目的地型現金流量稅進行了系統設計，建議對進口貨物與勞務的成本不予扣除，對出口貨物與勞務實行所得稅的免、抵、退稅。2019年1月，IMF兩次發布研究報告，闡述了目的地型現金流量稅對不同類型國家的利弊。特朗普稅改在降低公司所得稅稅率的同時，基本取消了公司所得稅的各類優惠，使美國的公司所得稅向現金流量稅轉型邁開了第一步。拜登總統上任后，實際上承認了以現金流量為基礎征收公司所得稅的重要性，其近萬億美元的稅收優惠基本體現在個人所得稅而非公司所得稅上。

　　全球最低稅劍指公司所得稅的優惠政策，清理稅收優惠，使實際稅率超過最低稅率，并使一國的實際稅率與法定稅率接近，已成為公司所得稅改革的必然選擇。從這一角度看，一方面，全球最低稅將促使全球范圍內公司所得稅向現金流量稅的目標邁進；另一方面，現金流量稅，尤其是有形資產一次性進成本的規定又可能使實際稅率低于最低稅率，導致征收全球最低稅，這又影響了各國公司所得稅向現金流量稅轉變的積極性。為解決這一矛盾，哈里·格魯伯（Harry Grubert）和羅贊·奧舒爾（Rosannat Altshuer）設計了全球最低稅方案，提出在勞動工資、有形資產和企業開辦費用一次性進成本的基礎上，劃分常規利潤與非常規利潤。近來，美國稅收基金會（Tax Foundation）對全球最低稅討論的一個重點就是采取這兩位經濟學家的方案，將全球最低稅建立在現金流量基礎上，以起到兩方面作用。一是不會影響資本的跨國流動，二是與各國未來的公司所得稅改革方向相一致。

六、角度六：如何應對

　　（一）靈活調整策略

　　從2021年7月10日G20財長和央行行長會議批準，到10月G20領導人會議的最終政治背書，新的雙支柱方案還有大量的技術工作需要完成，也有許多余地進行調整和完善。我們應當抓住這一契機，在下一步支柱一、支柱二方案的細化完善中提出中國的立場，捍衛中方的利益。一是針對美國提出的支柱一新方案，考慮到財富500強中我國利潤水平高的大公司多為石油天然氣、金融保險業企業，因此可以支持支柱一金額A方案對這些行業的排除；同時考慮到我國許多高利潤的大公司基本立足于國內市場，應建議銷售收入90%以上在國內且對外銷售低于7.5億歐元的企業也同樣列入排除范圍。二是原支柱一方案中針對國外基本營銷活動的金額B，對作為全球最大貨物出口國的中國影響較大，應設法在支柱一的方案中予以排除或擱置；如無法排除，則應將西方發達國家通常作為居民國具有優勢的跨境勞務納入，形成利益的平衡和方案的完整。同時恢復“藍圖計劃”支柱一方案中金額B有約束力的爭議解決機制的內容，為我國貨物出口企業解決稅務爭議提供多邊的平臺。三是對支柱二下全球最低稅方案，考慮到我國吸引外資、支持企業“走出去”戰略的需要，可建議將最低稅率界定在15%~21%之間，由各國自行決定，并對集團利潤低于5%的企業從全球最低稅的適用范圍內排除。四是在對外支付征稅不足規則（UTPR）和對應予征稅規則（STTR）的選擇上，我國作為資本輸入和資本輸出大國，決不能受制于和適用于支柱二新方案為人均1.2萬美元以下發展中國家量身定制的條款，而應借鑒美國的SHIELD立法，通過國內法，自主確定最低稅率，自主決定征收方式，自主決定對外關聯支付的范圍，尤其應將集團內關聯勞務納入其中。由此產生的稅收協定問題，通過雙邊稅收協定的磋商和修改加以解決。

　　（二）做好分析測算

　　目前，我國已累計實際利用外資近2.5萬億美元，做好全球最低稅對我國外資企業影響的分析十分重要。我國企業所得稅法定稅率為25%，整體上看，外資企業中享受行業性優惠（如高新技術企業和研發費用加計扣除等）和地區性優惠（如海南自貿區、西部大開發）的并不多，相關企業整體的實際稅率應高于全球最低稅稅率。美國國會聯合稅收委員會在2021年4月19日發布的研究報告表明，根據美國全球銷售收入超過7.5億歐元、符合國別報告標準的企業2017年度及2018年度8975申報表的數據，美國企業2017年度在中國的實際稅率為24.2%，2018年度為21.4%。以美國國內收入局網站公布的2017年度及2018年度國別報告中中國的數據進行計算，美國企業在中國的實際稅率分別為27%、21.4%。蘇州大學國際稅收戰略研究與咨詢中心研究人員從BVD數據庫抽取歐洲、日本、韓國集團銷售收入超過7.5億歐元的在華跨國企業集團成員典型樣本進行測算，其實際稅率為21%。根據美國國內收入局網站公布的2016年度美國在華CFC的數據計算，其實際稅率為17.37%。這與按照國別報告數據計算的實際稅率相差明顯，原因在于：一是測算的樣本不一樣，國別報告數據涉及976戶美國在華大企業，CFC的數據涉及美國在華2948個集團、6295個實體；二是計算的口徑不一致，雖然分子用的都是實納稅額，但國別報告分母是稅前利潤，CFC則是應納稅所得額。以2016年美國在華CFC的數據來測算，這些公司若按21%的最低稅稅率回美國需補繳近10億美元的稅款；如考慮到外國稅額抵免以80%為限，這些公司的實際稅率達到26.25%，回美國需補繳稅款近24億美元。通過以上分析可以看出，只要我國對稅收優惠政策進行進一步的規范和清理，除少量企業外，外資企業的整體實際稅率就會高于全球最低稅率，全球最低稅在中國不會形成明顯的利潤轉移和稅源流失。但需要引起高度重視的是，全球最低稅的“蝴蝶效應”所引起的稅基侵蝕和利潤轉移。在全球最低稅方案下，國際稅收征管方向將從來源國到居民國的“自下而上”，轉變為從居民國到來源國的“自上而下”。有了全球最低稅，居民國的稅務機關就會加強對跨國公司海外集團成員的監控和審計。在居民國強大的稅收遵從壓力下，跨國公司母公司會以價值創造的常規回報與非常規回報這個全球最低稅的理論基礎為依據，削弱中國市場的特殊作用，將非常規回報的風險和職能轉移到低稅地或總部所在地，視中國集團成員為常規回報的制造商或分銷商，通過定價和列入費用等手段，把原來已體現或應體現的非常規回報轉移到海外低稅地，再通過全球最低稅回流居民國。更有甚者，一部分企業甚至可能通過避稅安排實現長期虧損或微利，由此轉移的利潤同樣可以通過全球最低稅回到居民國。

　　目前，我國對外非金融性直接投資已超過22000億美元，與西方的跨國公司相比，我國對外投資企業具有以下特殊性：一是全球價值鏈的構建不健全，在國外設立的控股公司大都集中在中國香港地區、新加坡等地，且國外控股公司功能單一，集團共享服務、金融保險功能、基金投資活動較少，收入來源較為傳統。二是無形資產意識不強，利用無形資產和集團內勞務從來源國收取費用的安排不多，匯集于中國香港地區、新加坡的多為股息、利息所得，而非全球最低稅瞄準的來源國產生的無形資產所得和積極所得。三是我國“走出去”企業多系成本驅動型、勞動密集型，賺取的收入多為有形資產帶來的常規回報，2017年海外銷售利潤率只有美國的一半，大部分企業處于虧損或微利狀態，不是全球最低稅的適用對象。四是我國對外投資的相關稅制設計相對滯后，從“走出去”企業的稅務登記、年度申報、居民的判定、受控外國公司的界定、全球財務報表并表的要求等都缺乏詳細規定，還無法適應征收全球最低稅的剛性要求。這些有別于西方跨國公司的特殊性就決定了我國對“走出去”企業征收全球最低稅仍存在稅制支撐不足、適用對象不明、征收效果不彰等問題。英國牛津大學商業稅收中心邁克爾·德弗羅（Michael P. Devereux）教授團隊測算過全球最低稅可能對全球和中國稅收造成的影響，他們用10%的最低稅率、按國別計算最低稅的辦法對支柱二的效應進行測算，全球將增加320億美元的稅款，如由最終控股的母公司所在居民國收取，中國每年將增加稅款48億美元，超過美國的32億美元。實際上，我國最突出的問題是因稅制和征管原因，股息、利息、特許權使用費等大量的海外利潤未按法律規定匯回納稅，而是長期堆積在中國香港地區、新加坡等低稅地。不了解中國企業特殊情況的牛津團隊，以為這些堆積的利潤都是股息、利息、特許權使用費匯回繳稅后適用全球最低稅的無形資產收入和積極所得，故而得出了不符合實際情況的錯誤結論。

　　（三）完善稅制安排

　　為應對全球最低稅帶來的挑戰，必須進一步完善我國的國際稅收制度、優化稅收優惠結構、強化跨境稅源數字監控，切實提高維護我國稅基和在國際稅源分配中獲得合理份額的能力。

　　一是完善資本輸入稅制。首先，要細化反稅基侵蝕的立法工作。進一步落實BEPS15項行動計劃的要求，借鑒其他國家的通行做法，對在我國作為成本扣除而到國外不作收入納稅或再次扣除的錯配交易，予以否定，不予成本扣除；對關聯支付或集團成員間支付到低稅地或低于全球最低稅率地的利息、特許權使用費、勞務費不予稅前扣除或不享受稅收協定優惠待遇；限制跨境關聯借貸的利息扣除，凡跨國公司對中國集團成員超過集團息稅前利潤30%以上部分的借貸，其利息不予稅前列支；對財務、法律、人事、信息系統等集團內低附加值勞務，通過稅收信息交換核實其集團費用歸集與劃分的真實性、一致性，對研發、營銷等高附加值集團內勞務，抓住合同規定與實際履行職能與風險承擔之間的差異性，進行調整與重新定義。其次，要簡化防范利潤轉移的稅制規定。借鑒國際稅改的最新做法，對簡單生產制造商與履行基本職能的分銷商，制定所得稅的銷售稅負率指導標準，對資本密集型和勞動密集型企業，按照有形資產折舊和勞動工資額的10%或7.5%制定常規回報的基本框架，對內銷超過60%且擁有本土化研發、營銷職能的企業，原則上其利潤水平應超過常規回報，利潤率不應低于集團的整體水平。再次，要強化非居民管理的政策措施。在強化非居民來源于中國收入源泉扣繳的基礎上，借鑒美國有效聯系收入規則（Effectively Connected Income,ECI）,解決非居民企業在中國有收入、機構場所難判定、稅源控管漏洞大等問題。

　　二是健全資本輸出稅制。第一，要建立海外投資的稅務登記、年度申報、重大事項及時報告制度。“走出去”企業數量清、稅基明、數據準，中國實施全球最低稅才有堅實的基礎。第二，要建立海外所得分類管理制度。按照目前BEPS行動計劃的要求，將國外的股息所得匯回補稅調整為參股免稅，利息、特許權使用費、租金等傳統消極所得年度匯回納稅，銷售收入、勞務收入、金融保險收入納入CFC調整的范圍，其他國外無形資產所得按全球最低稅方案處理。第三，要嚴格中國稅收居民（企業和個人）的判定。全球最低稅是通過股東居民身份的認定在股東居民國實施的，最低稅稅率的分國計算是建立在最終控股母公司全球合并財務報表基礎上的。移民不移居、“中-外-中”的避稅地架構、可變利益實體/協議控制架構（Variable Interests Entity,VIE）等作為我國對外開放過程中出現的特殊產物，將對我國全球最低稅的實施帶來嚴峻挑戰。居民身份、居民國、最終控股母公司所在地等關鍵問題不解決，全球最低稅的實施不僅會形成扭曲效應，而且可能造成我國稅源的大量流失。第四，要制定反倒置和防范無形資產向海外轉移的制度。凡通過跨國并購將全球總部在法律形式上轉移到海外的，只要并購前國內企業的市值大于海外并購企業，并購后集團的資產、利潤主要在中國，日常決策、實際管理、風險承擔仍在中國，并購后的海外企業缺乏經濟實質，在集團價值創造中實現的銷售收入、利潤低于1/3的，該集團仍為最終控股在中國的企業。對將無形資產全球或海外所有權轉移到海外的，應按獨立交易原則給予補償或按經濟實質重于法律形式原則否定交易的合理性。第五，要完善CFC稅制。中國的CFC稅制應順應國際通行做法，從適用低稅地到適用于全球，從調節傳統的消極所得擴大到囊括銷售收入、勞務收入、金融保險收入，從白名單豁免調整為CFC適用稅率超過中國法定稅率90%門檻的豁免，股東控制權從投票權擴大到擁有企業市值。CFC稅制的與時俱進將為我國實施全球最低稅提供有力的保障。第六，要建立“中國版”的全球最低稅制。首先，在我國企業所得稅法中擴大無形資產的界定范圍，鼓勵我國企業進行無形資產的專利登記和量化評估，支持我國企業在全球價值鏈設計和稅收安排時充分考慮無形資產的作用與無形資產創造利潤的歸屬。其次，靈活運用好支柱二下全球最低稅的規則，對倒置到海外不能認定為我國稅收居民的企業，凡注冊于低稅地且注冊地不采納所得納入規則的，我國作為來源國應及時根據對外支付征稅不足規則，對堆積在低稅地的利潤征收全球最低稅。再次，對支柱二方案的內容進行簡化、優化，使其與中國“走出去”企業的實際與需求更相適應，并爭取“一帶一路”國家（地區）的支持和共識，在全球最低稅的推進過程中，形成更加公平公正、簡便易行的中國方案。

　　三是優化稅收優惠結構。為應對全球最低稅對我國企業所得稅優惠政策的挑戰，要通過調整稅收優惠的稅種結構，形成吸引投資、有利于資本和人才跨境流動的營商環境和稅收環境。第一，清理名目繁多的企業所得稅優惠，簡化稅制，將優惠體現在超出最低稅率標準的稅率優惠上，尤其是擁有地區性優惠政策的地方要率先探索、積累經驗。第二，為鼓勵研發、支持高新技術產業和國家重點扶持產業的發展，可以把相關企業所得稅優惠平移到增值稅優惠上，通過增加這些企業勞動工資和核心專利研發費用的增值稅進項扣除，達到同樣的政策效果。第三，結合國家間的人才競爭，將中國對投資和人才的吸引力和優惠政策更多地放在個人所得稅方面，抓住全球最低稅出臺的時間窗口，盡快出臺中國吸引國際高端人才、緊缺人才的個人所得稅優惠政策。

　　（本文為節選，原文刊發于《國際稅收》2021年第8期）