如何理解拜登的增稅計劃與OECD的“雙支柱”方案

中國稅務報  2021年05月12日

作者：朱青   作者系中國人民大學財政金融學院教授

美國總統拜登上任不久就準備推出一項雄心勃勃的“美國就業計劃”，該計劃效仿20世紀30年代羅斯福總統，通過基礎設施投資來拉動經濟，促進就業。

拜登政府計劃在未來的8年中，增加對基礎設施、清潔能源生產、照料經濟等領域投資，金額大約2萬億美元。但這一計劃面臨的最大問題是投資的錢從哪兒來。長期以來，美國聯邦政府偏重通過債務融資取得財政收入，其宏觀稅負很少突破30%，比西歐和北歐國家平均低10個百分點以上。長期靠發債籌資，聯邦政府的債務規模不斷加大。特別是全球新冠肺炎疫情暴發以后，聯邦政府進一步加大了財政赤字規模，2020財年達到了3.2萬億美元，占國內生產總值（GDP）的15.2%。國會預算辦公室（CBO）預計，2021財年聯邦政府赤字率將達到10.3%。常年赤字必然導致債臺高筑，到今年3月聯邦政府債務已經達到28萬億美元，債務率（國債余額占GDP的比重）也遠超過100%。政府的巨額債務從代際關系上看勢必加重后代人的經濟負擔，同時會對財政本身造成一定的傷害。2020年，聯邦政府債務的凈利息支出已經達到GDP的1.6%，占整個聯邦財政支出的5.3%。按照CBO預測，聯邦政府的凈利息支出到2030年將占GDP的2.2%，2050年甚至會高達8%。控制債務規模已經是美國政府不得不面對的問題。一方面是壓縮赤字和控制發債，另一方面是大規模基建需要巨額資金，拜登政府面臨相互矛盾的選擇，最后不得不下決心走增稅這條路。

從政治角度考慮，增稅就要向富人和大公司“開刀”，拜登政府確實也是這么打算的。美國的小企業都不需要繳納公司所得稅，只有股東人數超過100人、股票可以上市交易的C型股份有限公司才需要繳納公司所得稅。對于這些比較大的企業，拜登政府計劃將聯邦公司所得稅稅率從目前的21%提高至25%~28%，使其收入占GDP的比重從目前的1%左右重新回升到2017年特朗普稅改之前2%的水平。為了防止美國公司因國內加稅而將利潤轉移到國外，拜登政府還準備修改全球無形資產低稅收入（GILTI）稅制，即將美國海外子公司全球無形資產低稅收入的最低稅率從10.5%提高到21%。也就是說，美國公司所得稅稅率提高以后，即使美國跨國公司把利潤轉移到海外低稅區甚至是避稅地，這部分利潤負擔的最終稅負也不能低于21%。

美國為本國公司海外利潤制定最低稅的思路與經濟合作與發展組織（OECD）目前通過包容性框架制定全球最低稅的方案（支柱二）正好吻合。所以，拜登政府上臺后對支柱二表現出了極大的熱情。2021年1月19日美國參議院財政委員會就財長被提名人耶倫舉行了聽證會，會上耶倫表示：“OECD正在更新全球稅收規則以阻止公司所得稅的逐底競爭（race to bottom）。”“拜登政府將尋求一個綜合性的多國協議，以建立有效最低稅收規則的方式來更新全球稅收規則，防止全球利潤轉移，并確保公司支付其公平份額的稅收。我們將追求這樣一種方式，在保持公司競爭力的同時，減小美國公司目前在海外活動中可以享受的優惠。”“OECD所倡導的全球最低稅能夠阻止全球破壞性的公司所得稅的逐底競爭，并有助于抑制有害的利潤轉移。”同時，耶倫在會上暗示拜登政府所主張的全球最低有效稅率可能會超過法國在支柱二框架內提出的12.5%。

4月8日，美國向包容性框架135個國家發了一份文件，明確指出“美國將通過立法致力于改革最低稅，并通過支柱二建立強健的全球最低稅制度。”

美國當然清楚，如果讓OECD在支柱二問題上順應美國的意圖，把全球最低有效稅率制定得高些，就必須在支柱一問題上讓步。支柱一是OECD“解決數字對稅收的挑戰”行動計劃中最重要的部分，它要針對數字化企業的利潤在居住國和市場國之間重新劃分征稅權。

特朗普政府主張在支柱一方案中加進所謂“安全港”條款，即讓跨國公司自己決定是否適用支柱一的規定。拜登政府上臺后，為了在支柱二方面獲得最大利益，一反特朗普政府對支柱一不支持的態度。財政部部長耶倫曾多次表示美國會積極地參加OECD的“雙支柱”談判，不再堅持“安全港”的條款。但美國認為，支柱一尤其是其中的金額A主要是針對美國互聯網公司的，因為金額A主要適用于提供自動數字服務的企業（如谷歌、臉書、亞馬遜云等）和面向消費者經營的數字化企業，而這些企業中美國公司占主導，一旦支柱一在全球推行，美國數字化企業就要將自己剩余利潤的一部分分配給市場國或用戶國供其征稅。美國政府當然不希望看到這種情況發生，但如果將支柱一“一棍子打死”，支柱二也將“胎死腹中”。

為了在這個問題上求得最大公約數，美國政府在4月8日分發給包容性框架國家的文件中提出了一個全新思路，即支柱一不能僅適用于數字化的大公司，而是應當適用于所有行業的大企業。為了簡化并便于操作，納入支柱一管理范圍的企業應根據其營業收入和利潤率的排序情況進行挑選，全世界不應超過100家，但金額A的數量也不應因此而減少。美國提案中稱，選中的這100家大型跨國公司是從國際市場上受益最大、最依賴無形資產賺取利潤的，也最有能力承受支柱一所帶來的遵從成本。根據福布斯雜志2019年按照營業收入的排序，世界上100家最大的公司中，美國有34家，中國25家，歐洲24家，日本8家，韓國3家。從國家分布中可以清楚地看出，雖然美國有一些大公司（包括互聯網公司）要被納入支柱一的管轄范圍，但與此同時不少歐洲公司、中國公司也要被納入其中。美國的意圖非常明顯，即決不能讓支柱一成為美國公司的“刀俎”。

對于美國提出的新建議，很多國家還在觀望。OECD稅收項目的負責人帕斯卡首先表態，他認為：“美國的建議會重新啟動談判，這是非常積極的。這是一個嚴肅的建議，會給國際談判和美國國會都帶來成功的機會。和平比什么都重要，它將穩定新冠肺炎疫情后的國際所得稅制度。”從帕斯卡的表態中多少可以看出一絲無奈。因為，一旦國際社會否決了美國的新建議，OECD過去在這個領域所做的努力可能化為泡影，歐洲國家可能通過數字服務稅（DST）“各自為戰”，美國也將在“301條款”的大旗下再次揮舞起關稅大棒，經濟數字化很可能引發新的“稅收戰爭”。

繼帕斯卡表態之后，愛爾蘭財政部部長多諾霍最近發聲。他的態度與帕斯卡截然不同，認為OECD與美國就全球最低稅率達成的新協議必須顧及愛爾蘭目前12.5%的稅率。多諾霍表示：“大國在規模、地理位置、資源、工業遺產和房地產以及物質和持久性方面具有優勢，而小國不具有這些優勢，所以需要用稅收政策作為合法的杠桿來彌補缺陷。愛爾蘭長期實行的12.5%的稅率是一個公平的稅率，同時在健康稅收競爭的范圍內，它能夠滿足基礎設施投資的財政資金需要，也能夠鼓勵投資、增長和創新，這一切都是愛爾蘭產業政策的核心。”愛爾蘭目前是歐盟國家中公司所得稅稅率比較低的國家，長期靠低稅率吸引外國投資，一旦不具備低稅優勢，其公司所得稅稅基估計會縮水20%，這是愛爾蘭難以承受的。歐盟國家中荷蘭和盧森堡的公司所得稅名義稅率雖然不低（前者為21.7%，后者含各種附加后為24.94%），但稅制中含有大量的優惠政策，導致實際稅負較低，所以兩國目前也對美國最低稅的建議反應冷淡。

就全球最低稅問題，OECD目前左右為難：如果“得罪”了美國，“雙支柱”方案很可能泡湯；如果違背了低稅國的意愿，包容性框架內部可能出現分裂，同樣難以達成國際共識的方案。現在正是考驗國際社會團結和智慧的時候，希望“雙支柱”方案在經過一波三折之后最終有一個各方面都滿意的結局。