碳達峰、碳中和背景下應對氣候變化的稅收政策框架與建議

國際稅收 2021-12-10

作者：龔輝文（國家稅務總局稅收科學研究所）

文章內容

　　2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會（以下簡稱“聯大”）一般性辯論上鄭重宣布，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。為此，2020年10月29日黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，特別是2021年3月11日第十三屆全國人大第四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，都已明確要求加快推動綠色低碳發展，制定2030年前碳排放達峰行動方案，實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，支持有條件的地方和重點行業、重點企業率先達到碳排放峰值。2020年12月16日至18日在北京舉行的中央經濟工作會議以及2021年3月5日李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上作的《政府工作報告》，已將做好碳達峰、碳中和工作列為2021年的重點任務。

一、提出碳達峰、碳中和愿景的背景與意義

　　我國明確提出碳達峰、碳中和愿景的一個主要背景是人類面臨全球氣候變暖趨勢的嚴重威脅。為此，包括我國在內的國際社會開展了積極的行動部署。2015年12月12日在巴黎氣候變化大會上通過、2016年4月22日在紐約簽署的氣候變化協定——《巴黎協定》，為2020年后全球應對氣候變化行動作出安排?！栋屠鑵f定》確定了應對氣候變化的長期目標，協定各方承諾將21世紀全球平均氣溫增幅控制在2攝氏度以內，并向1.5攝氏度的溫度控制目標努力。為了實現這一目標，全球應盡快實現溫室氣體排放達到峰值，本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放。對此，《巴黎協定》推動各方以“自主貢獻”的方式參與全球應對氣候變化行動。迄今已有180多個國家提交了自主貢獻目標。但是，全球減緩碳排放的形勢依然十分嚴峻。目前各國提交的“國家自主貢獻”目標還不足以保證21世紀全球溫度上升能控制在2攝氏度以內。這意味著全球要進一步加大自主貢獻力度，加速經濟和能源的低碳轉型步伐。在這種背景下，習近平主席在聯大上作出新的碳達峰、碳中和承諾，是中國主動承擔全球環境責任、深度參與和積極引領全球氣候治理的行動體現，充分展現了中國作為負責任大國的自覺擔當，對推動全球氣候治理具有積極作用。

　　與此同時，應對氣候變化，促進綠色低碳發展，也是我國實現可持續發展的內在要求。習近平總書記曾多次強調，應對氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是我國可持續發展的內在要求，是主動承擔應對氣候變化國際責任、推動構建人類命運共同體的責任擔當。

　　總之，控制以二氧化碳為代表的溫室氣體排放，發展與以低消耗、低排放要求相一致的低碳經濟，盡早實現全球碳達峰、碳中和，不僅是人類應對可能的氣候變暖趨勢的必要途徑，更是人類實現可持續發展的必然要求。

二、應對氣候變化的稅收政策框架

　　稅收是政府宏觀調控的重要政策工具，在校正環境成本負外部性，促進環境改善和應對氣候變化方面能夠發揮重要的作用。應對氣候變化的稅收政策邏輯上包括三個層次：一是控制和減少溫室氣體排放的稅收政策；二是保護和提高生態系統碳匯（Carbon Sink）能力的稅收政策；三是提高人類適應氣候變化能力的稅收政策。控制和減少以二氧化碳為代表的溫室氣體的排放，是盡早實現碳達峰、減緩人類活動對氣候變化影響的關鍵，而減少碳排放和提高碳匯水平是實現碳中和的兩大必由之路。

　?。ㄒ唬┛刂坪蜏p少溫室氣體排放的稅收政策

　　控制和減少以二氧化碳為代表的溫室氣體的排放，目的是減緩人類活動對氣候變化的影響。在這方面國際上關注和使用較多的稅收政策主要包括三個方面：

　　1.碳稅（二氧化碳稅）政策

　　碳稅是通過對二氧化碳排放行為征稅，來增加碳排放成本，運用價格機制引導人們的生產和消費行為，以達到碳減排的目的。碳稅政策可以說是目前為減少二氧化碳排放而采取的最受人關注的稅收政策。

　　從實踐看，20世紀90年代一些北歐國家首先引入碳稅，如芬蘭在1990年開征碳稅，通常被認為是最早實行碳稅的國家。其后，丹麥、挪威、瑞典、意大利、瑞士、荷蘭、英國和波蘭等國相繼開征了碳稅（稅種實際名稱有所不同）。已經或者曾經開征碳稅的國家和地區還包括：斯洛文尼亞（1997年開征，2011年稅法修訂）、美國圓石市（Round Rock，2007年開征，稱“氣候行動計劃稅”）、哥倫比亞（2008年開征）、冰島（2009年開征）、日本（2011年開征，稱“地球溫暖化對策稅”）、新西蘭（2013年開征，稱“溫室氣體稅”）等。

　　從趨勢看，世界上開征碳稅的國家和地區不斷增加，稅率也在逐步提高。阿根廷從2018年3月1日起在原來征收燃料稅的基礎上，對液體燃料和煤開征二氧化碳稅（部分應稅項目的稅率見表1）。南非國民議會于2019年2月19日正式通過碳稅法案，呼吁多年的碳稅最終于2019年6月1日起開征，初始稅率為120蘭特/噸二氧化碳當量，并規定了不少減免稅優惠政策，因此實際稅率在6～48蘭特/噸二氧化碳當量。冰島議會2017年12月30日通過2018年預算案，規定2018年對化石燃料征收的碳稅，稅率平均提高約50%，如汽油從每升5.5克朗提高至8.25克朗。加拿大的不列顛哥倫比亞?。˙ritish Columbia）于2008年開征碳稅，稅率為25加元/噸二氧化碳當量，從2018年4月1日起5年內逐步提高碳稅稅率，即此后5年每年每噸二氧化碳當量排放適用的稅率增加5加元，至2022年將提高至每噸二氧化碳當量征收50加元等。加拿大聯邦政府根據《溫室氣體污染定價法》（Greenhouse Gas Pollution Pricing Act，GGPPA），從2019年4月1日起，在全國范圍內按20加元/噸二氧化碳當量的稅率（碳價格）征收碳稅，此后稅率每年增加10加元，至2022年4月1日達到50加元/噸二氧化碳當量。加拿大各省通過各自開征碳稅或碳排放權交易使碳價格達到聯邦碳稅標準的，可免于征收聯邦碳稅?；诖耍涣蓄嵏鐐惐葋喪≡ǖ挠?021年4月1日將碳稅稅率提高至50加元/噸二氧化碳當量的計劃將推遲1年實施。

　　碳稅在出臺過程中往往充滿爭議，有些國家（地區）開征以后，反對聲依然不斷。如澳大利亞雖然于2012年7月1日開征了過渡性的碳稅，但此后新上臺的聯盟黨政府按競選承諾，通過立法自2014年7月1日起取消了碳稅。再如加拿大阿爾伯塔省（Alberta）于2017年1月1日開征碳稅，但2019年新政府上臺以后通過了廢除碳稅的立法，并于2019年5月30日廢除碳稅。不過總體看，開征碳稅的國家和地區仍在增加。如安道爾2020年12月7日通過《2021年預算法》（2020年第18號法律），決定新開征碳稅，以為支持能源轉型的綠色基金籌集資金并應對氣候變化；荷蘭上議院2020年12月15日通過了《2021年稅改計劃》，其中規定自2021年開始征收新的碳稅，稅率為30歐元/噸二氧化碳當量，而且稅率將每年增加10.56歐元，到2030年將增加至125歐元/噸二氧化碳當量；盧森堡根據《2021年預算法》的規定，從2021年開始征收碳稅，稅率為20歐元/噸二氧化碳當量，2022年和2023年分別提高至25歐元/噸二氧化碳當量和30歐元/噸二氧化碳當量；等等。

　　2.與碳排放權交易相關的稅收政策

　　碳排放權交易是有條件運用市場機制促進碳減排的一種制度安排，是1997年《京都議定書》中采用的促進碳減排的重要手段，也是目前世界上許多國家（地區）采取的除碳稅以外的另一種促進碳減排的重要措施。

　　從稅收角度看，碳排放權交易涉及兩個方面的問題。一是碳排放權交易與碳稅的相互關系問題。作為促進碳減排的兩大重要措施，碳排放權交易與碳稅有聯系又有區別，在實踐中需要考慮兩種制度的有機協調，主要有兩種基本思路。第一種思路是將這兩種政策作為相互替代方案，只選擇其中的一種方案實施。例如，美國20世紀70年代為控制二氧化硫排放，就提出了開征二氧化硫稅和實施二氧化硫排污權交易制度兩種方案，最終國會選擇通過了排污權交易制度，而沒有開征二氧化硫稅。再如，澳大利亞2011年通過的《能源清潔法案》，規定在2012年7月1日至2015年6月30日期間作為碳排放權交易制度的過渡替代措施臨時開征碳稅，2015年7月1日起正式實施碳排放權交易制度，同時停征碳稅。第二種思路是同時實施這兩種政策，但采取適當的抵免措施以避免負擔過重，通常規定對納入碳排放權交易的部分，免征碳稅。目前歐盟成員國中已開征碳稅的國家，基本上采取的是這種協調措施。二是碳排放權交易本身的涉稅政策問題。作為一種基于市場的交易活動，碳排放權交易本身會產生應稅事項，因此對碳排放權交易行為和交易的損益如何征稅，不僅涉及市場的公平問題，而且會直接影響碳排放權交易市場的正常發展。因此，合理設計碳排放權交易的涉稅政策，對碳排放權交易市場的發展具有重要意義。

　　3.影響碳減排的相關稅收政策

　　事實上，在碳排放問題沒有受到關注以前，現實中的許多稅收政策或多或少地對碳排放行為產生直接或間接影響。這種影響可能是正面的，實際上有利于碳減排，如鼓勵提高能效的稅收優惠政策；這種影響也可能是負面的，實際上加劇了碳排放，如出于經濟目的對煤、石油等礦物燃料或行業實施的稅收減免措施。這就是說，現實中與碳減排相關的稅收政策大體有兩類：有利于碳減排的稅收政策和不利于碳減排的稅收政策?；谕ㄟ^控制和減少碳減排來減緩氣候變化的認識，我們需要有意識地加強有利于碳減排的稅收激勵政策，而盡可能地在經濟可承受的范圍內取消不利于碳減排的稅收政策。

　　（二）保護和提高生態系統碳匯能力的稅收政策

　　碳匯通常是指森林、草地及其他植被和海洋生物等自然生態系統吸收和儲存二氧化碳的現象。通過保護植被、植樹造林等可以有效保護和提高自然生態系統的碳匯能力，沖減人類活動產生的碳排放，以實現“碳中和”目標。因此，保護和提高自然生態系統碳匯能力的稅收政策，就是通過稅收的獎限措施，鼓勵植樹造林等有利于生態保護和提高碳匯能力的活動，限制不利于生態系統保護的行為。實踐中，獎勵措施更多地體現為對植樹造林、退耕還林還草、建立各種生態保護區等有益于生態保護的行為給予稅收優惠安排；限制措施則體現在如開征森林砍伐稅，將草地、耕地、水資源等納入資源稅征收范圍等。

　　（三）提高氣候變化適應能力的稅收政策

　　控制二氧化碳排放以減緩氣候變化，只是為了減少人類活動對自然氣候的過度影響。從地球的演化歷史看，氣候變化是永恒的主題。人類應對氣候變化，從長期看，提高人類適應氣候變化的能力才是根本。但如何提高適應氣候變化的能力，是一個涉及領域廣泛的嶄新課題，在這方面稅收政策能發揮什么樣的作用更是一個需要研究的新問題。

　　人類適應氣候變化的能力，主要依賴于人類對氣候變化規律的認識、氣象知識和技術支撐的長短期氣候預測預報水平，以及抵御氣候災害的能力，特別是對一些如農業、漁業、航空和海運等易受氣候影響的行業而言，做好氣候預測和抵御氣候災害更為重要。顯然，要提高人類適應氣候變化的能力，稅收政策并不是主角，至多能起到一些輔助作用。從稅收調節作用的機理和稅收政策實踐看，有助于提高人類適應氣候變化能力的稅收政策，或許可以體現在三個方面。一是防災救災稅收政策，主要包括防御性的災前投資扶持措施和包括氣候災害在內的自然災害損失稅收優惠處理。二是有利于易受氣候影響行業發展的稅收政策，如鼓勵農業發展的一些稅收政策。此種政策本身并不是直接針對氣候變化的，但行業實力的提高有助于其增強適應氣候變化的能力。三是有利于氣候相關技術發展的稅收政策。事實上，稅收政策并不直接針對氣候相關技術的發展，但是各國政府通常都很重視運用稅收政策促進科技的發展，其中也包括氣候相關技術的發展。此外，氣候變化的影響是全球性的，因此應對氣候變化原則上需要全球的一致行動，在稅收政策方面就需要加強國際間的協調與合作，甚至可以考慮對碳排放開征全球統一的應對氣候變化稅。

　　綜上所述，應對氣候變化的稅收政策框架可以歸納為如圖1所示。

三、中國應對氣候變化的稅收政策初步建議

　　基于上述框架的認識，中國應對氣候變化的稅收政策也應包括減緩氣候變化和適應氣候變化兩個方面。這兩個方面的稅收政策，主要通過獎限結合的方式引導社會成員的行為，以達到應對氣候變化的要求。但是，在應對氣候變化的不同領域，稅收獎限的側重點是不同的。

　　從減緩氣候變化來看，關鍵在于降低經濟發展過程中溫室氣體的排放強度，盡早實現碳達峰，同時需要提高碳匯能力，盡早實現碳中和。就碳減排而言，通過稅收增加資源能源的使用成本，對節能減排具有強大的促進作用，對環境友好型技術和產品給予稅收優惠也會發揮較強的激勵作用。也就是說，在碳減排方面，稅收應獎限并重，適當偏重于限。在限的領域，又可分為增加資源能源以及環境不友好產品的稅負水平和開征碳稅兩個方面。此外，碳排放權交易作為控制碳排放的一種重要的政策選擇，目前正在我國部分省市試點。在稅收政策方面，一方面要協調碳稅政策與碳排放權交易制度的關系，另一方面要加強碳排放權交易市場和交易行為相關稅收政策的研究設計，為碳排放權交易市場的健康發展提供合理的稅收環境。就提高碳匯能力而言，稅收在保護生態和限制破壞生態方面都能發揮一定的作用，也需要獎限結合。

　　從適應氣候變化來看，關鍵在于加強農業、水資源、海洋、衛生、氣象等領域的基礎建設和能力建設，主要依靠增加財政投入來解決，稅收優惠作為稅式支出，也是財政投入的一種表現形式。此外，通過對污染物排放征稅，也起到了保護資源的作用。因此，在適應氣候變化方面，稅收應以獎為主，以限為輔。

　?。ㄒ唬p緩氣候變化的稅收政策建議

　　1.研究開征碳稅

　　從中國目前應對全球氣候變化、環境形勢以及加強節能減排的要求來看，開征碳稅既可以減少二氧化碳的排放，在溫室氣體減排等環境問題上承擔發展中國家相應的國際社會責任，還能夠與其他能源稅收一樣在節能上發揮積極作用。同時，碳稅還能夠實現減少二氧化硫、氮氧化合物等其他污染物排放的協調作用。因此，從應對氣候變化、發展低碳經濟和節能的角度來看，適時開征碳稅非常必要。而且，由于對減少溫室氣體排放具有直接的促進作用，碳稅應逐步在減緩氣候變化的稅收政策中發揮主體作用。在政策選擇上，既可以單獨對碳排放征收碳稅，也可以將碳排放作為現行環境保護稅的一個稅目納入其征收范圍。

　　2.研究碳排放權交易相關稅收制度

　　在經過多年的局部試點基礎上，中國全國碳排放權交易市場已于2021年7月16日正式啟動，因此有必要對相關稅收政策進行研究，以便為碳排放權交易市場的健康發展提供良好的稅收環境。從歐盟的實踐看，對碳排放權交易原則上都適用現行增值稅和所得稅制度。筆者認為，這有利于稅制的統一和公平，不過在此基礎上，也有必要根據碳排放權交易市場的發展情況和交易特點，對相關涉稅政策進行預案研究。同時，如果開征碳稅，有必要明確規定，對納入碳排放權交易機制的碳排放額度免征碳稅，以協調兩者的關系。

　　3.促進現行稅制的綠化改革

　　稅制的綠化改革就是通過改革現行稅制，調整相關稅收政策，增加資源能源和環境不友好產品的稅負水平，加大對低碳能源和產品的支持力度。

　?。?）消費稅的綠化調整。一是將存在碳排放的礦物能源，如煤炭、天然氣等納入消費稅征收范圍，稅率設計遵循碳排放系數越高、稅率越高的原則；二是建立礦物能源產品消費稅稅率定期調增機制，逐步提高礦物能源產品消費稅稅率；三是在開征碳稅時，要注意對礦物能源征收的資源稅、消費稅、環境保護稅和/或碳稅之間的相互關系，在考慮碳排放系數和其他污染系數的基礎上，通盤設計稅率，避免綜合稅率過高，在政策選擇上也可以考慮不同稅種的整合或替代；四是原則上將所有以礦物能源為動力的機動交通工具，包括機動車、輪船和飛機納入消費稅征收范圍，并將現行具有機動車消費稅性質的車輛購置稅并入消費稅（可將機動車消費稅的征收環節后移至零售環節，收入下劃給地方政府，但機動輪船、游艇、飛機等仍在生產環節征收，收入歸中央），稅率設計依據機動交通工具的每百公里碳排放水平設計累進稅率，碳排放低于規定水平的低碳機動交通工具（如電動汽車等）免征消費稅。

　?。?）車船稅的綠化調整。同機動交通工具一樣，對車船稅也按每百公里碳排放水平設計差別稅率，低碳排放的免征。

　?。?）房地產稅的綠化調整。在推動房地產稅立法改革的過程中，要考慮建筑能耗因素，對于超過規定能耗標準的建筑，從高征收房地產稅，同時對節能建筑給予減免優惠。

　?。?）所得稅的綠化調整。一是加大企業所得稅對環境保護特別是碳減排方面的支持力度。在現有節能、節水、資源綜合利用和環保產品（設備、技術）稅收優惠的基礎上，加大對碳減排項目和碳減排設備的稅收優惠力度。二是通過設計個人所得稅抵免政策鼓勵個人購買使用節能減排產品。例如：購買節能建筑、節能電器等給予一定比例的稅收抵免；鼓勵企業和個人對建筑、設備進行節能減排改造，相關支出按一定比例在所得稅前加計扣除或予以稅收抵免。三是在將現有研發費用加計扣除改成稅收抵免政策的基礎上，對從事碳減排技術的研發支出、研發成果給予更優惠的稅收鼓勵政策。

　　（5）調整進出口稅收政策。繼續擴大“資源型、高能耗、高污染”產品取消出口退稅和降低退稅率的范圍，完善現行關稅、出口退稅對該類產品的限制政策。同時，加大鼓勵先進節能環保技術設備特別是碳減排先進設備的進口稅收優惠政策。

　?。?）研究出臺保護植被、提高碳匯能力的稅收政策。一是進一步優化資源稅稅制，在現行水資源稅試點和下放省級政府對森林、草原、灘涂等自然資源征收資源稅的基礎上，強化對具有生態功能的自然資源進行資源稅征收，以促進植被資源的保護，提高碳匯能力；二是通過所得稅優惠鼓勵植樹造林、種草、保護植被的行為和這方面的投入，如對相應所得減免所得稅，相關投資給予特別的投資扣除或稅收抵免。

　?。ǘ┻m應氣候變化的稅收政策建議

　　根據稅收在適應氣候變化方面的作用領域，可以采取如下稅收措施：

　　一是配合2021年1月4日中共中央、國務院發布的《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，在促進農業農村現代化的同時，通過稅收手段繼續扶持農業發展，加大財稅政策對農田節水、良種培育等農業科技的研發及產品推廣的支持力度，提升農業綜合生產能力和應對氣候變化能力。

　　二是繼續對公益醫療事業給予稅收優惠，鼓勵醫藥行業研發氣候變化相關寄生蟲病、傳染病的新特藥，對進口相關醫療設備給予減免稅。

　　三是總結應對地震等自然災害和新型冠狀病毒肺炎疫情實施的稅收政策經驗，在科學劃分災害種類和級別的基礎上，將受災稅收優惠政策制度化、機制化。

　　四是對企業購買火災、地震、洪水等災害保險、傳染病相關疾病保險的支出實施加計扣除政策，鼓勵企業投保，提高企業的抗風險能力。

　　五是對保險公司經營巨災保險、農業保險、實發性重大傳染病保險的再保險業務形成的經營收入，免征增值稅和企業所得稅。

　　六是對防災減災、氣候變化方面的科研單位或企業從事防災減災、氣候變化等研究發生的研發支出，加大加計扣除優惠力度，以增強科技和政策研究的支撐能力。

　?。ū疚臑楣澾x，原文刊發于《國際稅收》2021年第12期）