基于協調與發展視角的碳稅問題初探

國際稅收 2021-12-20

作者：熊若愚（武漢大學財政金融研究中心）

一、引言

　　2015年年底，在巴黎召開的第21屆聯合國氣候變化大會通過《巴黎協定》，近200個國家同意大幅度減少溫室氣體排放，將本世紀全球平均氣溫的上升幅度控制在2℃以內，同時尋求將氣溫升幅進一步限制在1.5℃以內的措施。如果無法如期達到這一目標，氣候變化的后果可能嚴重威脅人類福利、經濟增長與社會穩定，并阻礙人類實現反貧困和可持續發展的中長期目標（IPCC，2014）。2021年10月31日，作為《巴黎協定》進入實施階段后召開的首次締約方大會——第26屆聯合國氣候變化大會在英國格拉斯哥舉行。如何全面有效實施《巴黎協定》、各方能否落實已承諾的減排目標、發達國家能否兌現為發展中國家提供資金、技術、能力建設等方面的相關支持，以及全球能否在新冠肺炎疫情大流行背景下維護多邊主義治理模式，構建公平合理、合作共贏的全球環境治理體系等成為本屆大會聚焦的重要議題。

　　在一攬子應對氣候變化的政策目標中，減少溫室氣體排放是核心內容，其中又以減少二氧化碳排放（以下簡稱“碳減排”）為重點。目前，國際社會廣泛應用碳定價工具，通過價格機制激勵經濟主體研發、推廣并普及低碳技術，最終實現整個社會的碳減排。碳定價工具主要包括碳排放交易市場（以下簡稱“碳交易”）和碳稅。一般情況下，碳交易的社會經濟成本相對較小，但由于實施范圍小、經濟主體以無償方式獲得初始排放權，因而實際的減排效果不夠理想（高萍，2012）。相比較而言，碳稅的覆蓋面更廣、更加公平，可以較好地彌補碳交易的缺陷（中國財政科學研究院課題組，2018）。

　　從實踐情況看，雖然各國對于削減溫室氣體排放達成一致意見，但是大多數國家或地區并沒有開征碳稅，而多以碳交易為主，且碳定價普遍較低。開征碳稅相當于實施更嚴格的碳定價政策，必將深刻影響經濟社會發展，因此制定碳稅政策時必須權衡利弊。

二、協調視角下開征碳稅的問題

　　世界各國就“應對氣候變化是人類共同利益”的觀點已達成共識，但是沒有所謂的“全球中央政府”制定統一的碳減排政策。在沒有全球協調機制的情形下，如果世界各國的碳交易價格或碳稅稅率（以下統稱“碳定價”）差異較大，那么對于經濟主體投入低碳技術研發的激勵將是有限的，碳密集型企業將會遷移到碳定價更低的國家或地區，造成所謂的“碳泄漏”。據國際碳行動伙伴組織（International Carbon Action Partnership，ICAP）統計，實施碳稅或碳交易政策的國家或地區只有60多個。全球85%的碳排放都沒有被定價，在已被覆蓋的碳排放當中，又有75%的碳排放的定價低于每噸二氧化碳當量10美元，實現《巴黎協定》所設定的減排目標形勢嚴峻。

　　一些發達國家探討通過實施“碳邊境調整”來應對“碳泄漏”，即對未開征碳稅或碳定價較低的國家（地區）的跨境商品征收“碳關稅”。目前碳稅開征國以發達國家居多且稅率較高，如瑞典、芬蘭、法國、瑞士、列支敦士登的碳稅稅率在每噸二氧化碳當量50美元以上，其他國家（地區）或是沒有制定碳定價政策，或是碳定價普遍較低。由于發展中國家低碳技術水平普遍較低、出口產品附加值低且碳含量高，如果碳稅開征國全面開征“碳關稅”，發展中國家將會喪失由低廉的勞動力價格等帶來的國際貿易競爭優勢，導致出口下降。

　　然而，要求各國的碳定價在中短期內大體趨同既不現實也不公平。人類歷史上累積的絕大部分碳排放與工業化和城市化進程息息相關。由于發達國家已經實現了工業化和城市化，而發展中國家還處于工業化和城市化進程當中，采用基本相同的碳定價將會嚴重影響發展中國家的利益。根據《聯合國氣候變化框架公約》中“共同但有區別”的責任原則，發達國家與發展中國家的碳減排義務是有區別的，實施較為嚴格碳定價政策的發達國家沒有理由要求發展中國家的碳定價即刻趨同。為了有效減少碳排放，需要加強國際協調。

　　從實際情況看，以發達國家為主的碳稅開征國還不具備全面實施“碳邊境調整”的條件。首先，根據“共同但有區別”的責任原則，執行“碳邊境調整”的國際政治壓力較大且法理基礎較弱。其次，“碳泄漏”很難被合理定價，因為作為定價基礎的各國能源價格和環境法規的差異較大，不僅受到碳定價的影響，還受到勞動力價格、運輸成本和其他監管因素的影響，這進一步增加了實施“碳邊境調整”的難度。

　　不過，全球氣候問題的日益嚴峻可能導致越來越多的國家（地區）執行更嚴格的碳定價政策，實施“碳邊境調整”的國際條件將日趨成熟。隨著低碳技術的研發與普及、應對全球氣候變化的國際協作逐漸加強、發展中國家的經濟發展水平逐步提高，世界各國的碳定價也將逐漸趨同，進而會在某種程度上阻礙“碳泄漏”的發生。最終“碳邊境調整”可能被用于少數未開征碳稅或低碳政策較為寬松的國家。

三、發展視角下開征碳稅的問題

　　碳排放主要來自電力、交通、建筑、金屬冶煉以及居民日常生活等方面，一個國家特別是發展中國家如果為了降低國內碳排放而開征稅率較高的碳稅，短期內可能極大地影響其經濟發展和居民生活改善。當前，廣大發展中國家的工業化、城市化率還有待提高，居民的生活水平還有待改善，加之人口眾多，預計發展中國家的碳排放總量和人均碳排放量可能還會不斷增加。從某種意義上說，碳排放權是基本人權（丁仲禮等，2009）。因此，需要從發展的視角權衡并解決開征碳稅可能帶來的問題。

　　相比于一般商品稅，碳稅對低收入群體的影響更大。Bacon等（2010）的研究認為，隨著家庭收入的增加，能源消費占家庭收入的比重呈現先增加后下降的“倒U型”狀態，低收入群體的能源消費比重處于增加的狀態，而富裕群體的能源消費比重則處于下降的狀態。碳稅以碳排放作為課稅對象的本意是為了碳減排，作為碳排放大戶，傳統的化石能源將負擔更多的碳稅。而發展中國家綠色低碳能源的比重較低，居民為達到同等效用會消費更多的一次性化石能源。如果制定實施與發達國家同樣嚴格的碳稅政策，低收入群體的能源消費成本將會大幅度提高，社會不公平程度加深，進而影響發展中國家的經濟進步及居民生活。

　　此外，開征碳稅引發的低碳技術研發、經濟結構調整將會導致產業間、行業間、企業間、個體間的新一輪資源再分配。與碳密集行業相關的企業和勞動者的利益將不可避免地受到一定程度的損害，而與低碳技術行業相關的企業、勞動者將面臨新的競爭與挑戰。

　　盡管氣候問題是全球性的，但碳減排仍有局部受益的特征。一國特別是碳排放大國實施行之有效的碳稅政策將使人們看到溫室氣體減排的巨大價值，并最終提升國內氣候環境質量、改善居民健康狀況、保障國家能源安全以及節約環境公共支出。隨著低碳經濟的進一步發展，節約的公共環境支出可另作他用，同時與氣候相關的投資將帶來增長與就業。據世界銀行統計，中國、美國、歐盟、墨西哥、巴西等投入低碳技術的研發，已為這些國家（地區）的國內生產總值貢獻了1.8萬億至2.6萬億美元。另據專家估算，碳減排帶來的公共價值可能達到整個氣候政策成本的75%。盡管碳稅制度短期不利于國內居民生活改善，但將碳稅收入用于增加公共服務支出、提高公共服務受益水平，能夠在一定程度上緩解其對增長和公平的負面影響。

四、政策建議

　　碳減排政策的關鍵在于碳定價。如果要實現《巴黎協定》的目標，到2030年之前全球碳定價至少要在每噸二氧化碳當量50美元至100美元之間，而絕大多數國家的碳定價遠未達到這一水平。就我國而言，碳稅政策選擇與調整取決于我國在各時期對各利益目標的權衡取舍，還需要與其他制度政策相搭配。對此，筆者提出以下建議。

　　第一，完善碳交易，分階段推進碳稅。在不斷完善我國的碳交易制度的前提下，適時開征碳稅，逐步覆蓋更多的碳排放。短期來看，碳稅稅率不宜設置過高，以避免過度損害當前國際經濟貿易發展、國內經濟增長與社會公平；中長期來看，應結合各國碳稅開征情況和國內經濟發展形勢逐步提高碳稅稅率，以避免我國氣候效率管理落后、低碳技術研發遲滯以及后期碳定價過度調整。

　　第二，碳稅與結構性減稅等政策相協調，合理利用碳稅收入。隨著低碳技術的發展，應對氣候變化的公共支出水平與碳稅之間并不具有財政意義上的對應關系（Fay等，2013）。碳稅收入不應只用于應對氣候變化領域的支出，而需要擴大使用范圍。可配合結構性減稅政策，適當降低其他稅種收入，保持宏觀稅負大體不變。理論上碳稅收入可以用于各個方面，考慮到我國目前商品稅比重較高、公共服務均等化水平有限的現實情況，筆者認為，碳稅收入用于收入再分配層面的社會公平領域較為合適。事實業已證明，將碳稅收入作為具有均等化功能的一般性轉移支付的籌資工具，使得碳稅在實踐中具有了累進性的特征（Yusuf等，2015）。

　　第三，搭配運用其他氣候政策工具，在保持較低碳稅稅率的同時有效促進碳減排。搭配運用一攬子氣候政策工具的動態效率要優于單一的碳定價工具。例如：調整城市設計，引入低碳城市規劃，投資公共交通基礎設施；嚴格土地和森林的管理，提高能源使用效率的標準，為可再生能源發電技術奠基；提供低碳設備與低碳項目的信貸政策支持，降低低碳投資的銀行風險加權資本；等等。一攬子氣候政策工具在某種程度上具有“隱形碳定價”的特點。也就是說，在氣候政策工具合理搭配的情況下，一個相對較低的碳稅稅率就可以實現相同的既定碳減排目標。

　　（本文為節選，原文刊發于《國際稅收》2021年第12期）