后疫情時代全球減稅趨勢分析
胡怡建 （上海財經大學公共政策與治理研究院）
熊惠君 （上海財經大學公共政策與治理研究院）
2020年新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情全球蔓延以來，世界各國普遍實施了規模較大的積極財稅政策和寬松貨幣政策，以應對疫情期間經濟停擺帶來的負面影響。隨著疫情逐步得到控制以及經濟逐漸回暖，全球經濟開始進入后疫情時代，但由前期減收增支措施引發的財政赤字增加、政府債務高企等矛盾愈發明顯。全球減稅趨勢是否會因持續顯著的財政壓力而有所改變？本文梳理了世界各國疫情期間稅制改革舉措，分析了部分國家2021年財稅改革計劃以及學界和國際組織的研究成果，認為全球減稅趨勢大體上不會有變，但由于后疫情時代財政壓力增大，減稅步調會有所放緩，減稅方式將從總量性減稅更多地轉向結構性減稅。
一、新冠肺炎疫情加劇全球經濟衰退
經濟增長的長期驅動因素主要是投資、勞動供給和全要素生產率。自2009年全球金融危機以來，影響經濟增長的長期驅動因素的驅動力均有所減弱。從投資來看，全球投資增速從2000年至2009年期間3.3%的平均水平降至2019年的2.5%，全球潛在產出增長率平均水平也從2000年至2009年期間的3.3%降至2010年至2019年期間的2.5%（World Bank,2021）。2019年，世界經濟體中的三分之二和新興市場國家中的四分之三，投資增長率均低于2000年至2009年期間的平均水平（World Bank,2019a）。從勞動供給來看，受新興市場和發展中國家勞動年齡人口下滑影響，2010年全球勞動年齡人口增長開始放緩（World Bank,2018a），勞動年齡人口帶來的勞動生產率收益相應減緩，進而影響部門間的資源再配置（Dieppe & Matsuoka,2020）。截至2018年，發達經濟體、新興市場和發展中經濟體的勞動生產率增速分別從2001年至2010年期間的1.0%和4.1%放緩至0.8%和3.5%（Dieppe,2020）。從全要素生產率來看，隨著預期壽命、學校成績和入學人數增長趨于平穩以及全球價值鏈的成熟，全要素生產率和資本對經濟增長的驅動也開始放緩（Dieppe,2020）。全球經濟在經歷了2010年至2019年期間的生產率增長放緩和投資疲軟之后，又遭遇新冠肺炎疫情沖擊。疫情不僅阻斷了人際互動進而影響正常的經濟活動，還導致大規模的教育中斷，延緩了人力資本積累進度。后疫情時代經濟增長和政策的不確定性，又進一步抑制了投資，從而對全球經濟造成了重大干擾。與以往經濟危機一樣，新冠肺炎疫情預期會對全球經濟活動和人均收入產生長期的不利影響，加劇全球潛在產出增長放緩趨勢。除非有實質和有效的改革，否則全球經濟將走向另一個令人失望的10年（World Bank,2021）。
從影響的廣度、深度和反復程度來看，新冠肺炎疫情對全球經濟的影響無疑是巨大的。World Bank（2021）指出，此次疫情暴發后，約30%的新興市場國家和發展中國家的人均收入退回至10年前水平；50%以上的新興市場國家和發展中國家的人均收入退回至5年前水平。預計到2021年，全球生活在貧困中的人數將比新冠肺炎疫情前增加1億多人，不僅使得減貧成果付之一炬，還增加了社會不平等（World Bank,2020b；Lakner et al.,2021）。受新冠肺炎疫情的影響，2020年4月至7月，近100個國家（地區）平均約有60%的家庭收入銳減，其中，教育水平低的家庭面臨更大的失業風險。在一些國家（地區），新冠肺炎疫情對低收入工人（非正式就業人員、婦女、移民和低技能勞動者）的打擊尤其嚴重（World Bank,2021）。
World Bank（2021）認為需要采取更多行動，推動經濟恢復強勁的長期增長，但各國（地區）的優先次序將因其特點而有所不同。具體包括：（1）在財政狀況吃緊的國家（地區），應優先實施最緊迫、成本效益最高的改革措施，避免財政支出結構固化，確保未來增長。在提高政府收入方面面臨長期挑戰的國家（地區），可以優先考慮國內資源調動（Kose et al.,2020b）。（2）在電力或電信等基礎設施服務供應不足以及財政狀況疲弱對經濟復蘇構成壓力的國家（地區），可優先推動促進競爭或提高效率的改革（Rozenberg & Fay,2019）。（3）在制度薄弱導致疫情對本地經濟造成損害的國家（地區），改善治理、加強政府效率和建立信任的改革可能是優先事項（Loayza et al.,2020）。（4）在經濟嚴重依賴個別部門的國家（地區）——無論是旅游業、制造業還是出口行業——可以推行多元化計劃（Gill et al.,2014）。（5）因缺乏遠程學習條件而導致教育中斷的國家（地區），可以優先考慮加大數字基礎設施投資以提升教育水平（Azevedo et al.,2020）。（6）面臨氣候變化損害風險特別大的經濟體，特別是小島嶼經濟體，可能需要通過優先提高氣候恢復力投資，防止氣候變化加劇疫情損害（Rozenberg & Fay,2019）。（7）因嚴重的體制缺陷和財政資源匱乏，脆弱國家（地區）面臨的風險更大，需要對其在經濟復蘇和恢復和平方面加強國際支持（World Bank,2018b）。
二、各國應對新冠肺炎疫情的積極財稅政策
新冠肺炎疫情暴發后，為阻斷病毒通過人與人、食物冷鏈等渠道在全球進行快速傳播，各國（地區）紛紛采取“封城”等行政手段來控制病毒傳播速度，降低新冠病毒對人體的危害。同時，加大對新冠病毒感染者救治的財政資金投入，及時給予企業、個體經營者等微觀經濟主體財稅支持，力度前所未有。經過各國（地區）政府協力合作，新冠肺炎疫情在一定程度上得到控制。從OECD和World Bank最新發布的一系列以新冠肺炎疫情影響為主題的研究報告來看，2020年第3季度新冠肺炎疫情對經濟的負面影響已有所緩和，復工復產勢頭趨好，經濟復蘇跡象明顯（見表1）。
目前，新冠肺炎疫情在一定程度上雖已獲得控制，但新冠病毒已出現多種變異，疫苗接種進度也比預期進展緩慢，加之已治愈病人“復陽”以及無癥狀感染者潛在傳播等原因，使疫情持續時間遠超預期，疫情較為嚴重的部分地區再次開始實施緊急“封城”措施。World Bank（2021）預測，新冠肺炎疫情可能會留下持久的經濟和金融傷疤，其造成的全球經濟衰退程度將遠超兩次世界大戰和大蕭條的影響。在過去的2020年，世界各國（地區）紛紛采取了積極財政政策和寬松貨幣政策來幫助企業和個人度過危機。通過政策梳理，本文發現，“減稅”與“降準”是疫情期間各國（地區）普遍采取的兩大手段。
在貨幣政策方面，下調基準利率是各國疫情期間普遍采取的貨幣調控措施。如美聯儲2020年3月3日宣布將聯邦基金利率目標區間下調50個基點到1%～1.25%，2020年3月15日又宣布將聯邦基金利率目標區間下調100個基點到0%～0.25%。巴西中央銀行于2020年5月和6月連續兩次降息75個基點，將基準利率從3.75%降至2.25%；2020年8月5日又降低25個基點，將基準利率從2.25%降至2%。
在財稅政策方面，各國（地區）普遍采取的手段包括加大財政貼息和財政補貼力度，削減個人所得稅、企業所得稅、社會保障稅（費）、增值稅和消費稅等主要稅種的稅率，擴大稅收抵免和稅收扣除的范圍，實施延期納稅等（見表2）。如阿根廷2020年4月起對孤兒及18歲～65歲之間沒有正常收入的未注冊工人提供1萬比索的財政補助。土耳其對諸如零售業、住宿和餐飲、物流運輸等受疫情影響較大的行業提供了為期6個月的增值稅延期納稅。韓國小型企業納稅申報期限最長可延長9個月，地方稅的申報繳納期限最長可延長1年；對報廢使用年限滿10年以上的機動車而購置新車的，減征70%機動車消費稅，個人購買機動車減征50%消費稅。顯然，受新冠肺炎疫情影響，各國（地區）2020年普遍采取了力度大、范圍廣的積極財稅措施。但在經濟情況不樂觀的背景下，實施為期不短的大幅度減稅政策無疑會加劇政府財政資金緊張的現狀。
為助力企業紓困，各國（地區）相繼實施的大規模減稅政策使政府收入大幅減少；與此同時，為做好疫情防控，大量的財政資金投入又使得政府支出大幅增加，從而導致債臺高筑，赤字率上升，財政風險加大。因此，隨著疫情逐漸得到控制，經濟穩步回暖，在貨幣政策方面，應逐步收緊降準等貨幣政策措施，以防止政府資產負債表惡化，降低長期低利率環境下杠桿的累積風險（IMF,2020f）。然而，隨著央行從危機管理轉向支持復蘇，名義短期利率可能會在數年內保持在接近于零的水平，造成實際利率顯著為負的時間延長（Henneberg & Mann,2020）。在央行提供進一步支持的空間有限以及貨幣政策日益受到限制的情況下，財政政策仍肩負著提振經濟的使命，政策制定者需要考慮讓財政政策在促進宏觀經濟穩定方面發揮更大作用。隨著危機消退，政策制定者需要平衡不斷增長的巨額債務和過早實施財政緊縮導致經濟放緩的風險（World Bank,2021）。因為長期的經濟疲軟可能引發一波破產潮，銀行資產負債表可能進一步受損，各國（地區）政府可能無法繼續提供支持；而且，在某些情況下，暫時的失業和企業倒閉可能會變成永久性的常態。
而對于美國而言，約瑟夫·拜登的增稅計劃也引發了全球高度關注，但從美國稅收政策中心（Tax Policy Center）和稅收基金會（Tax Foundation）發布有關研究報告顯示，拜登的增稅方案似乎并未獲得大多數美國經濟學家和政治家的認同。美國前總統奧巴馬的高級經濟顧問杰森·福爾曼（Jason Furman）、美國前財政部長拉里·薩默斯（Larry Summers）以及美國現任財政部長珍妮特·耶倫（Janet Yellen）均表示，后疫情時代政府可能會通過增稅或削減開支來降低聯邦赤字，這會減緩經濟增長，其實，減少赤字最健康的方法是刺激經濟，需要在經濟放緩的情況下更為積極的財政政策。
由于大多數經濟體仍遠未發揮其增長潛力，可能需要進一步的財政支持，以支撐可支配收入的持續增長，避免脆弱的經濟復蘇“脫軌”風險加劇（Casado et al.,2020;IMF,2020c;Stone,2020）。而當失業率上升時，財政乘數就會很高（Auerbach & Gorodnichenko,2015;Berge,De Ridder & Pfajfar,2020）。政策制定者可以考慮加強“自動穩定器”（automatic stabilizer）的作用，例如，通過永久采用短期工作計劃以最大限度地發揮財政支持的效力。隨著財政當局逐漸將注意力集中在促進復蘇上，支出可以重新優先用于具有高長期財政乘數的領域，包括基礎設施和公共教育投資（De Ridder,Hannon & Pfajfar2020；Ramey2020）。
三、后疫情時代減稅由總量性為主向結構性為主轉變
基于全球經濟衰退現狀，從全球稅制變動情況、部分國家（地區）發布的2021年經濟或財稅計劃，以及經濟學家和政治家的分析來看，全球減稅趨勢不會改變。但鑒于新冠肺炎疫情帶來的財政壓力，部分國家（地區）減稅步調會有所放緩，由總量性減稅更多轉向結構性減稅。未來結構性減稅主要是調減企業所得稅、個人所得稅、社會保障稅（費），小幅調增流轉稅，清理規范稅收優惠，增加低收入群體稅收抵免以及研發加計扣除，并加速推動數字經濟征稅。
（一）減稅趨勢不變，結構性減稅為主
依據稅負轉嫁的難易程度，可以將稅收分為直接稅和間接稅。通常情況下，直接稅的法定稅負歸宿等同于其經濟歸宿，增稅會引發微觀主體的強烈“痛感”；而間接稅的法定稅負歸宿與其經濟歸宿不同，增稅引發的微觀主體“痛感”不如直接稅顯著。因此，在各國財政愈發吃緊、經濟受疫情影響較為嚴重的大環境下，降低直接稅、小幅提升間接稅的結構性減稅方式將是后疫情時代大多數國家（地區）的最佳選擇。而這一判斷可以從后疫情時代各國陸續發布的一系列稅收調整舉措得到印證。
一方面，調減企業所得稅稅率仍是后疫情時代全球減稅的一大趨勢，但減稅步調可能會有所放緩。稅收基金會2020年12月發布的《2020年全球公司稅稅率》研究報告顯示，過去幾十年全球和區域企業所得稅最高法定稅率平均水平呈下降趨勢。2020年，223個稅收管轄區中有10個國家（地區）調整了企業所得稅法定稅率。其中，1個國家（密克羅尼西亞）提高了最高企業所得稅稅率，9個國家（地區）降低了企業所得稅稅率。一些國家（地區）按照原計劃下調企業所得稅稅率。如法國2020年企業所得稅稅率下調約3個百分點至32.02%，2022年將進一步下調至25.83%；瑞典擬將企業所得稅法定稅率從2020年的21.4%下調至2021年的20.6%。也有國家下調步伐放緩，如荷蘭未按照原定計劃下調企業所得稅法定稅率至22.55%，目前企業所得稅法定稅率仍保持在25%水平，但2021年計劃會下調法定企業所得稅稅率至21.7%（原定為20.5%）。
另一方面，為了應對疫情下的財政壓力，部分國家（地區）調增了流轉稅稅率。如沙特阿拉伯財政部宣布，作為應對新冠肺炎疫情措施之一，從2020年7月1日起將增值稅稅率從5%提高至15%。博茨瓦納從2021年4月1日起將增值稅稅率從12%提高到14%，以彌補新冠肺炎疫情對其旅游業和采礦業造成的稅收損失。哥斯達黎加稅務局規定，自2021年4月1日起，對煙草和煙草制品征收的消費稅稅率從每支24.18克朗提高到24.28克朗。
此外，在外需受阻的情況下，提振內需將是各國促進后疫情時代經濟發展的重要驅動力，稅收激勵以刺激居民消費將是重要的財稅支持手段之一。如2020年12月17日韓國財政部發布的《2021年經濟政策》強調，2021年韓國政府將致力于快速有力地恢復經濟活力和促使韓國在全球經濟中的地位更加領先。在降低投資風險方面，將采取長期股權投資稅收減免、租賃住房財產稅和資本利得稅減免等措施。在促進消費方面，對家庭消費支出超過上年5%以上的家庭，就超出部分給予5%的所得稅特別扣除，扣除上限為100萬韓元；汽車購置稅減征30%；對購買節能家電給予20％的退稅。在鼓勵投資方面，允許2021年設備投資的初期折舊率提高至75%。在穩定就業方面，2021年將臨時擴大創造就業稅收優惠措施，對因新冠肺炎疫情陷入財務困難企業給予資本利得稅4年延期納稅和3年分期納稅優惠。在促進數字經濟發展方面，對5G設施投資的稅收抵扣率提高2個百分點等。
（二）推進數字經濟征稅，緩解財政壓力
伴隨著大數據、云計算、物聯網和人工智能等數字技術的迅速發展，人類社會進入數字化時代，數字經濟的體量和占GDP的比重也日益增大（見表3）。大數據背景下，數據創造能力、傳輸能力均大大提升，致使數據和農業經濟時代的“土地”和“勞動力”、工業經濟時代的“技術”和“資本”一樣，具備生產要素特征。數據已然成為數字經濟時代的關鍵生產要素，同時是數字經濟最基礎的要素。
后疫情時代，隨著數字服務業在全球經濟中的重要性不斷增加，各國（地區）相繼開征數字服務稅，將推進數字經濟征稅視為籌措財政資金、緩解財政困難的新辦法（見表4）。如自2020年1月起，奧地利對全球收入在7.5億歐元（約合8.4億美元）、國內收入在2500萬歐元（約合2800萬美元）以上的數字化企業的在線廣告收入按5%稅率征收數字服務稅。法國對全球收入在7.5億歐元、國內收入在2500萬歐元的數字化企業提供數字接口服務和基于用戶數據的廣告服務收入按3%稅率征收數字服務稅。部分非洲國家財政吃緊問題較為嚴重，也加緊開征了數字服務稅。如肯尼亞自2021年1月1日起開征數字服務稅，稅率為1.5%。塞拉利昂自2021年1月1日對所有數字和電子交易按營業額征收數字服務稅，稅率為1.5%。可以看出，加速推動數字經濟征稅已成為新的稅收增長點。
四、結論和建議
2020年，突如其來的新冠肺炎疫情給全球經濟社會發展帶來前所未有的沖擊。為積極應對疫情、促進經濟繼續向好發展，世界各國（地區）實施了大規模減稅增支的積極財稅政策和寬松貨幣政策。進入2021年，盡管新冠肺炎疫情仍嚴重影響經濟社會的正常運行，但在世界各國積極應對政策作用下，后疫情時代的全球經濟已由衰退下行轉向復蘇回升。本文通過梳理各國（地區）稅收實踐經驗，對我國如何更好地運用財稅政策提出以下幾點建議。
一是堅持減稅政策導向。2020年，我國加大減稅降費力度，并實施財政、稅收、金融、投資政策組合，起到了有效控制疫情、促進經濟增長、維持社會穩定的積極作用。目前，我國疫情雖已得到有效控制，并在全球范圍內率先進入經濟全面復蘇階段，但境外不少國家（地區）仍處于疫情肆虐、經濟低迷的處境之中，我國仍需保持減稅政策導向不變，調整一些階段性政策的同時，不搞政策“急轉彎”。
二是實施結構性減稅政策。為應對新冠肺炎疫情沖擊，全球相繼實施積極財稅政策，減稅力度和減稅規模空前，經濟下行壓力及減稅增支后的財政收支缺口壓力，使后疫情時代財政吃緊問題也愈發顯著。在堅持減稅總趨勢不變的前提下，由總量性減稅更多地向結構性減稅轉變已成為國際社會發展新的趨勢。未來，針對新冠肺炎疫情的臨時性財稅政策可逐步退出，取而代之的是以完善稅制、優化結構為目標，有增有減的結構性減稅和稅制優化改革。
三是完善數字經濟稅收制度建設。疫情期間，數字經濟新業態快速發展，在線教育、遠程辦公、“無接觸式”辦稅等新模式維持了經濟與生活的正常運行，緩解了疫情對我國經濟和人力資本積累的不利影響。技術進步是經濟長期增長的驅動因素之一，應深化稅制改革，加大對數字產業的稅收優惠力度，使稅收制度全面適應、促進和保障我國數字經濟健康發展。同時要加強數字經濟稅收國際合作，化解數字經濟國際化面臨的稅制壁壘。一方面，我國應加強數字經濟稅收的國際協調，避免稅收環境對數字經濟的發展產生阻礙；另一方面，應審時度勢、精心謀劃、超前布局，推動形成解決數字經濟稅收問題的共識性方案。
四是實施更為開放的稅收政策。中國從對外開放中獲得了重大發展機遇，也為世界經濟發展作出了重要貢獻。在后疫情時代，唯有進一步實施更大范圍、更多領域、更高層次的對外開放，才能適應經濟高質量發展的要求，為全面提升我國競爭力創造必要條件。一方面，應積極調整進出口貿易稅收政策。通過優化調整出口退稅率結構，降低出口商品關稅、取消服務貿易出口增值稅，促進我國從出口導向型貿易向進出口平衡型貿易轉型。另一方面，應鼓勵對外投資，完善對外投資稅收政策。在保持稅收中性的前提下，可在稅收抵免、投資風險準備金、虧損結轉等方面給予“走出去”企業更多政策支持，持續優化稅收營商環境。
五是提升稅制競爭力。要抵御外部稅收競爭，最為根本的途徑是提高中國企業競爭力。近年來，中國由全球產業鏈的中低端逐步向高端攀升，未來要在推動產業結構全面升級中取得競爭優勢，還需在財稅政策上持續發力。首先，要優先支持發展戰略性新興產業和先進制造業，進一步提高研發費用加計扣除并適時引入研發稅收抵免，通過給予其更多的稅收優惠的方式增強企業的自主創新能力。其次，應給予小微企業及民營企業更多稅收扶持，以政府讓渡稅收利益方式維持民間創新活力，鼓勵民營經濟自主探索產業升級模式和路徑。最后，應從提升稅收征管效率方面進一步優化我國稅收營商環境，培育一批具有全球競爭力的本土跨國公司，支持這些優勢企業吸收和利用全球生產要素，延長和優化國內價值鏈，增強全球優質資源配置能力。
六是加強國際稅收合作。一方面，為應對全球結構性減稅可能引發的稅收競爭和稅源無序爭奪的重大挑戰，我國應適應競爭要求，根據市場因素在全球利潤分配中更加重要的新形勢，形成便于征管、增加稅源的中國規則以及吸收全球技術的中國制度。另一方面，基于稅收合作已成為促進世界經濟包容發展的新引擎，要與OECD、聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織共同探索，建立經濟互利、稅源共享、公平合理、征管簡便的新型國際稅收秩序和體系。總之，應積極推動全球化進程，建構包容性發展新模式，堅持投資與貿易的自由化、便利化，推動國際經濟治理結構和經濟全球化深化發展，更好發揮稅收對全球經濟發展和全球經濟治理獨特的作用。
（本文為節選，原文刊發于《國際稅收》2021年第5期）
