私人交換+公私交換：從政府貢獻視角補全可比交易全景

曹明星 杜建偉

中央財經大學國際稅務研究中心

中央財經大學歐盟研究中心

二十世紀二十年代以來國際稅收治理秩序的演進中，劃分稅權的“經濟聯系原則”和確定稅基的“獨立交易原則”，始終充當著治理基石的角色。支撐和聯系這兩大原則的基本邏輯是：社會再生產的生產單位是私人部門，社會財富的源泉是私人部門的價值創造。政府作為消費單位，其在社會再生產中只是“消極的守夜者”，與社會財富之間只構成被動聯系的關系。稅收是政府對私人財富的一種汲取（掠奪）。“看不見的手”引導下的競爭經濟中，政府以社會再生產各環節私人部門間的獨立交易結果為計稅基礎，即可達到理想的稅收結果。

上述基本邏輯呈現出鮮明的“私人”觀察視角，即基于私人部門價值創造的唯一性，對稅收的觀察主要圍繞“源于私人部門創造，止于私人部門交換”進行。然而，一方面，稅收本身就不是“征”和“納”任意一方的獨角戲，僅僅觀察一方顯然不能看到全景；另一方面，無論是從未停止的對獨立交易原則的反思，還是新近數字經濟蓬勃發展對傳統“聯結度”稅權分配原則形成的沖擊，都在推動我們對稅收的權力基礎、稅權分配、稅基確定等基本問題作進一步延伸分析，立體地拓展分析維度。我們認為，從政府貢獻的“公共”視角作一補充觀察，回歸稅收公共產品對價這一本質特征，可能在對轉讓定價調整可比交易對象選擇形成有益補充的同時，也能為國際稅收治理秩序的規范提供一個有益的觀察視角。

一、關于稅收權力基礎：從公共產品與私人產品的關系出發

事實上，從公共經濟學的分析框架出發，在社會再生產過程中，公共產品、私人產品、社會財富之間的關系是十分清晰的，即公共產品與私人產品共同組合為社會財富的價值構成。但當問題具化到對稅收本質的討論時，不同的政府角色以及公共產品與私人產品關系的定位，使得對這一問題的認識分化為兩條平行線，亦即公共產品是以政府對私人產品的強制分配為源泉，還是政府與私人部門的價值交換。

（一）政府的生產角色

無論政府與私人部門的關系如何，倘若我們以勞動價值論歸一價值創造的源泉，那么構成上述組織的基本元素“人”的生產性，就順其自然地轉化為組織的生產性。而沿著政府生產性的邏輯，私人產品與公共產品之間、政府貢獻與社會財富之間、征稅與納稅之間的關系就展現出與前文“私人”視角大不相同的圖景。社會再生產的循環往復中，公共產品與私人產品之間，將不再是前者對后者的單向依附，而是互為源頭、互為生產要素、互為中間產品以及不同使用價值交換的關系。簡單而言，私人產品生產中對公共產品的消耗，或者說私人要素與公共要素的結合，體現了公共部門的貢獻。私人產品有著公共要素的基因。

（二）征稅的權力基礎

就像私人間產品交換時需要支付相應的對價一樣，私人部門也應為消耗的公共產品償付成本。公共產品作為生產要素以稅收形式實現補償回報。稅收的權力基礎是政府以生產單位角色參與社會財富創造時作出的貢獻，政府與私人部門的征納關系，不是一種“彼之所得、我之所失”的對立，而是再生產中有來有往、各取所需的合作。納稅是私人部門對消耗公共產品的補償和相應的收益分享，征稅不是對私人部門財富的剝奪，而是政府的權益行使與實現。具體到國際稅收管轄權而言，無論是居民管轄權還是來源地管轄權，征稅權都應當歸屬于因生產公共產品而實質參與社會財富創造（價值創造）的政府手中，即由勞動發生地——價值創造地——稅收實現地“三位一體”地來確定稅收管轄權。

（三）稅基匡算的思路

基于以上論述，我們可以分別從“公”與“私”、“收”與“支”的角度，形成兩個有關稅基匡算的思路。亦即：(1) 從私人部門收入的角度講，規模小的私人部門消耗相對較少的公共產品，獲取相對較少的效用，形成相對較弱的稅收負擔能力，因此基于有限的負擔能力承擔有限的納稅義務，反之亦然。這一思路下公平稅收結果的達成，有賴于私人部門誠實地披露其受益程度或負擔能力。(2) 從公共部門支出的角度看，社會再生產是公共要素與私人要素的結合，從而政府和私人均可以從其中請求各自的補償和回報，而由于任一私人部門掌握的私人要素都是有限的，也就決定了這種結合是有邊界并需要合理分割的。這一思路下公平稅收結果的達成，則要依靠政府基于私人要素的結合能力在邊界內以支定收。

二、關于公共收支（稅基）錯配：基于交換形式及其結果的觀察

社會財富的交換主體包括政府和私人部門，交換的關系在私人部門間或公私部門間持續交互發生。在既往的理論觀察與實踐中，當公共產品定價將私人部門間交換與公私部門間交換聯系起來時，這一定價主要采取基于私人部門消耗公共產品的多寡與其財富創造的多寡的關系，按照私人財富的一定比例為公共產品定價，并通過在生產、消費、存續等不同環節以稅收形式結算，補償公共產品的成本，達成公共收支配比。

（一）基本交換形式及其結果

從交換的形式及結果看，根據產品定價方法的不同，私人部門間按照個體定價的交換一般形成自由等價交換和自由不等價交換的結果，公私部門間按照整體定價的交換則產生強制等價交換和強制不等價交換的結果。私人交換的自由不等價結果主要由市場競爭不充分導致，公私交換的強制不等價結果則主要在民主法制嚴重缺位等原因導致公權濫用或公權羸弱時出現。

在現代國家民主決策程序及稅收法定原則普遍施行的大趨勢下，當兩類交換均發生在一國境內時，不僅自由等價的私人部門間交換能夠帶來強制等價的公私部門交換結果，即使是自由不等價的私人部門間交換，一般也只影響稅負在不同私人部門之間、不同納稅周期的分擔，公共部門的成本補償一般都能實現，一般不會出現永久性的公共收支錯配問題。

（二）關聯交易與跨境對交換及其結果的影響

首先在一國境內交易中將關聯交易因素代入。此時，私人部門間的交換形式和結果一般有：獨立等價交換、獨立不等價交換、非獨立等價交換和非獨立不等價交換。但顯而易見的是，無論是哪種私人交換的形式和結果，只要私人部門正常存續、境內稅收待遇相同，那么公私交換的結果也和前述自由交換下的結果相同，即一般只影響稅負在不同私人部門之間、不同納稅周期的分布，并不一定產生公共收支錯配問題。

然而，如果將跨境和關聯交易因素同時考慮，結果就發生了變化。即，私人部門間的獨立不等價交換和非獨立不等價交換如果跨境，且公共產品的定價仍然完全依賴私人部門間的交換結果，就會產生公共產品消耗與公共產品成本補償的錯配。也就是說價值創造國公共部門的貢獻，會隨著上述兩種不等價交換，被錯配置到境外，此時價值創造國的稅基遭到侵蝕，稅收權益無法得到有效保障，政府貢獻不能得到充分補償，公共收支錯配問題顯現。

（三）數字經濟對交換及其結果的影響

在以信息與通信技術為核心的數字經濟蓬勃發展的今天，生產要素結合的空間和時間限制被更大范圍地打破。作為原始材料的數據要素的采購，在更多情況下是采供雙方通過免費服務換免費數據等非貨幣性形式進行的，其與其他生產要素的結合，在有界限的地理空間和無邊界的互聯網之上同時進行，或者說更多地在無邊界的互聯網之上進行，數字產品乃至大量非數字產品的銷售對原有物理性平臺的依賴越來越低。

從公共要素與私人要素結合的角度看，在經濟數字化的大力推動下，社會財富的創造過程由過去的集合型私人要素組合同時與特定區域公共要素的結合，轉向獨立型生產要素同時與不同區域公共要素的結合。以居民身份和常設機構為單位的集約化的稅權劃分方式，不能適應要素結合方式的轉變，分散的要素結合方式限制或者降低了單個區域公共要素與私人要素的結合程度，稅收管轄權的界限變得更加模糊。與此同時，數字經濟無形資產密集型的特征，在轉讓定價方面為跨國企業利潤轉移創造了更大的操作空間。這些都在持續放大著公共收支錯配的問題。

三、關于可比交易選擇：立足交易全景的補全分析

對于以利潤轉移為主要形式的公共收支錯配問題，目前國際社會主要的應對方法，是沿著本文開篇時提到的基本邏輯，從政府與社會財富創造被動聯系的關系出發，按照“獨立交易原則”尋找獨立的、可比的私人部門間交易結果作為參照物，對非獨立不等價交換結果進行調整。這一邏輯及方法在一定程度上的確對利潤轉移與稅基侵蝕（BEPS）問題形成了控制，在過往國際稅收治理中起到了十分重要的作用。然而，即使在經濟數字化趨勢顯現前，獨立交易原則的應用也一直面臨著諸如可比私人交易樣本尤其是無形資產類樣本限制的問題。那么，是否有可能在獨立交易原則的核心理念下，擴大可比交易的層次和維度呢？

（一）獨立交易原則的核心理念

首先，我們認為獨立交易原則被廣泛接受并受到堅定支持，在根源上是人們對自由競爭的信賴與期許。在完全市場競爭的假設基礎上，獨立交易原則的應用始于獨立交易形式，終于等價交換目標。即，在要素自由流動、市場充分競爭時，獨立的交易形式自然帶來等價的交易結果，從而形成公平合理的稅收結果。在這樣的基本假設下，市場中的獨立交易就可以作為調整標桿，人們基于可比性原則，將非獨立交易結果與獨立交易結果對照并調整，從而使獨立交易原則具備正義基礎。簡而言之，獨立和可比都著眼于等價的結果，而等價的取向則是為了保障公平的稅收結果。

那么，連接獨立交易原則與公平稅收結果的“獨立”和“可比”中，哪一個是影響稅收結果的最主要方面呢？套用前文對四種私人交易形式及結果的分析框架進行過濾，不難發現，獨立等價交換和非獨立等價交換所帶來的稅收結果是相同的。進一步對可比獨立等價交換和可比非獨立等價交換進行觀察，應用獨立交易原則進行轉讓定價調整時，可發現可比性是深深嵌在最底層的邏輯之中并對公平稅收結果起到核心支撐作用的。

（二）公共視角補充后的可比交易全景

將上述結論代入由“私人部門間交換+ 公私部門間交換”構成的交換全景中，套用前文私人部門間、公私部門間四種交換形式及結果的分析框架進行過濾，就不難發現自由等價交換和強制等價交換的統一。顯而易見的是，可比交易全景應當由“可比私人交易+可比公私交易”構成。而因為“公共”觀察視角的缺失或忽視，一味緊盯私人部門間交易，僅僅依賴獨立私人可比交易結果，導致目前的轉讓定價調整并未基于可比交易全景進行。

圍繞公平稅收結果這一轉讓定價調整的核心目標，我們不難發現，事實上“可比性要求”驅動下的可比交易選擇中，尤其是在跨境交易的背景下，不僅交換是否獨立的作用相對次要，交換的公私性質似乎也可以突破。理論而言，從“公共”視角出發，被測試企業所在轄區內其他合規納稅人與政府部門間的“可比公私交易”，反映了政府在邊界內以支定收、與私人部門達成的合意公共收支結果，這事實上應當構成政府匡算稅基的一個基本框架。然而，以往實踐中對上述第二種稅基匡算思路的忽略，衍生了對上述觀察視角在轉讓定價調整中應用價值的忽視，并固化為影響轉讓定價調整中最為核心的“可比性要求”更好發揮作用的限制性思維。我們認為，如果我們延伸適用獨立交易原則中影響稅收的核心理念，似乎可以在“合規可比原則”的指導下，通過將作為政府稅收依據的公私交易納入來擴大可比交易的選擇范圍。

（三）可比公私交易的應用價值與思路

圍繞公平稅收結果的目標，以下幾個可比公私交易的特點使其在轉讓定價調整中具有應用價值：一是同質的交易產品。與可比私人交易需要面臨的私人產品異質性不同，公共產品的非競爭性和非排他性，給可比公私交易的交易產品帶來了明確的同質性特征。二是平等的交易條件。公私交易中, 公私部門間實質平等的交易條件是主流。對于轉讓定價調整中的單個私人部門而言，公私交易中鮮見針對其給予專門的特殊待遇。三是相通的分析取向。在基于獨立交易原則的轉讓定價調整中，圍繞可比性開展的“功能風險分析”程序，實質上是對不同的私人要素結構或者要素密度進行的梳理，并在此基礎上通過基于可比的私人交易結果計算相應的稅收負擔。在邏輯上，這種梳理與上述第二種稅基匡算思路是有相通之處的，兩者在圍繞“可比性”于“要素層面”解構與分析的取向上是相通的。

對可比公私交易在轉讓定價調整中的應用，我們有以下幾點初步的構想：一是在功能定位方面。將可比公私交易納入轉讓定價調整的應用之中，并不是對獨立交易原則的否定和直接替代，而只是提供了一個可能的備用選項。我們更愿意把它作為一種從公共視角出發思考國際稅收治理的嘗試，以期突破當前轉讓定價調整對私人視角的過度依賴與困囿情況。二是在樣本范圍方面。在同質等量私人要素具有相同公共要素結合能力的基本認識下，我們認為同一地域內的合規納稅人與政府的征納互動結果都可以納入可比公私交易之中。三是在基本邏輯方面。以公平的納稅義務為結果的可比公私交易，反映的是不同種類私人生產要素與公共要素的結合能力。這種結合能力，可以在總樣本中剔除可能影響結合能力估值的被測試公私交易之后，通過回歸的方式，將稅收反映的公共要素投入與資本、勞動力、技術、土地等項下私人要素分別作為變量，對私人要素與公共要素的結合能力、結合程度、結合方向進行估算。在推算出上述私人要素單位結合能力的基礎上，將被測試公私交易中私人部門使用的私人要素一一代入回歸方程，即可估算出應稅結果。四是在調整對象方面。我們認為，國際稅收治理的基本目標是避免和處理跨境交易帶來的公共收支錯配問題。正如前文提到的一樣，這種錯配問題不僅源于非獨立不等價交換。在壟斷資本全球化布局的當下，壟斷導致的獨立不等價交換同樣也須予以充分關注。可比公私交易的應用，應當在這一方面也發揮一定作用，從而幫助處于“外圍”地位的國家，走出“既留不住利潤，也留不住稅收”的困境。五是應對數字經濟挑戰方面。在充分認識到互聯網這一數字經濟核心平臺無邊界廣泛聯結特征的同時，更要牢牢抓住社會再生產私人要素與公共要素結合的本質特征。在現代經濟形態下，稅收的權力基礎都是價值創造中的政府貢獻。“聯結度”的建立不能僅僅囿于私人部門間的聯系這一稅收結果的間接因素，而是要在尊重私人要素與公共要素結合邊界的前提下，充分考慮互聯網數字平臺信息技術運用所需的公共要素基因，建立起公私部門的直接“聯結”。

（本文為節選，原文刊發于《稅務研究》2020年第7期。）