中荷兩國稅收征管及信息化實踐比較研究
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內容提要：本文梳理了荷蘭稅收征管的組織架構、信息化企業架構方法、大數據預填申報、納稅服務渠道管理、納稅遵從風險管理等先進的實踐經驗，并在比較中荷兩國稅收征管及信息化工作現狀的基礎上，提出對我國稅收征管及信息化的相關建議。
關鍵詞：征管模式 企業架構 風險管理 渠道管理
一、荷蘭稅收征管及信息化現狀
（一）基于矩陣式管理的組織架構
荷蘭稅務與海關管理局（以下簡稱NTCA）為荷蘭財政部下屬四個部門之一。荷蘭財政部下屬四個部門分別為國庫部門、預算部門、稅務與海關政策部門、稅務與海關管理部門（NTCA），其中稅務與海關政策部門僅兩百多人，主要負責與歐盟銜接，進行政策立法。NTCA共有員工29 000人，下設四個支撐部門和九個業務部門，四個支撐部門為控制部門、政策部門、共享服務部門、財務及人力資源部門。NTCA的政策部門職能是對發布的新政策進行分析，向局領導解讀新政策，協調業務部門落實好新政策。九個業務部門分別為海關、經濟案件偵緝局（FIOD）、津貼管理司、私營企業與個人管理司、中小企業管理司、大企業管理司、中央流程管理司、客戶關系管理中心、信息技術中心，基本是按照職能和納稅人類型進行劃分。
2017 年荷蘭新一屆政府組閣，對NTCA進行了旨在強化治理與控制的矩陣式機構重組。NTCA在前述九個縱向層級管理部門的基礎上，新設了十二個虛擬的跨部門橫向鏈式業務委員會，分別是征收與支付業務鏈、大數據應用業務鏈、稅收法制業務鏈、企業所得稅業務鏈、貨物與勞務稅業務鏈、個人所得稅（含工薪稅）業務鏈、個人津貼業務鏈、捐贈與遺產稅業務鏈、汽車稅業務鏈、股息紅利稅業務鏈、其他稅業務鏈、納稅人交互業務鏈，委員會的成員由九大業務部門的員工組成，委員會主任也大都為相關業務部門的司（局）長。新的矩陣式治理結構強調誰控制誰負責，從而實現縱向從上到下的有效職能管理，以及橫向端到端的業務流程合理分工。
（二）基于企業架構方法的全局規劃
NTCA 的信息技術中心是荷蘭政府部門最大的IT 組織，共2 800 名員工，集中在阿帕爾多倫市的兩個辦公區工作。一辦公區1 500 人，主要負責業務統籌及應用系統開發；二辦公區1 300 人，主要負責技術硬件維護。NTCA信息技術中心正采用企業架構方法對傳統的應用系統進行改造升級與優化，以便更好地服務于2020 年稅收現代化戰略。
NTCA 的企業架構方法是從全局的角度將其業務管理模式、業務流程、信息資源、信息系統、信息化技術融為一體，系統考慮與稅務管理相關的業務活動、數據環境、應用系統、技術設備以及他們之間的相互作用關系，并與組織運營、戰略目標相結合，指導稅收征管信息化工作。NTCA 有12 人的架構師團隊負責全局企業架構管控，采用架構模型語言建立起稅務架構元模型，定義了涵蓋稅務工作所有對象和關聯關系的20 萬條關鍵要素庫，指導業務和技術人員協同完成了從業務層、應用層、數據層和技術層對所有應用信息系統關聯關系的梳理描述，形成了NTCA可視化應用信息系統全景圖。
架構模型語言自帶工具還被用于NTCA 應用系統的價值分析、成本分析，以及舊系統向新系統遷移實施的輔助分析。NTCA將該分析成果編印成書提交給議會作為未來的愿景。NTCA通過企業架構方法明晰了全局各應用系統功能界限劃分，避免不同應用系統業務范圍開發重疊，達到了確保業務延續性、支撐業務變革與創新、降低成本的目的。
（三）基于大數據支撐的預填申報
荷蘭政府非常重視公民信息的采集與共享，由不同的政府部門分別構建了包括個人基礎信息、土地信息、不動產信息、收入信息、車輛信息等11個關鍵信息登記庫，其中收入登記信息庫由NTCA負責，各政府部門按照法律規定共享11 個登記庫信息。NTCA除政府共享信息外，還通過紙質手工填寫采集、網絡在線采集、系統數據交換、光盤等介質采集四種方式向納稅人采集必要的數據，主要用于預填申報表、風險分析和提供給第三方政府部門，采集工作在法定原則下開展。2017 年，NTCA通過信息共享獲取到1000萬條房產信息、8 600萬條人口信息、170 萬條教育費用信息、340 萬條保險信息、6 500 萬條銀行貸款股票信息、2 570 萬條收入信息，通過自主采集每年獲取4.5 億條信息，這些數據均被用于申報表的預填寫。荷蘭目前已實現個人所得稅申報表的網上預填寫申報，NTCA將預填寫好的申報表推送給納稅人，由納稅人確認并修改后提交完成申報，稅務機關對提交的申報表進行風險評估，如評估發現問題可生成通知書推送給納稅人，納稅人也可對評估結果申訴。
在預填申報表之前，NTCA會用幾百條校驗規則對獲取的數據質量進行檢查，不同數據質量的數據填寫規則不盡相同：具有權威性的高質量數據會直接填寫到申報表的相關數據項中；具有參考性的數據，采取指引的形式一步一步指導納稅人填寫到相關欄目；不完整的數據直接展現給納稅人，供納稅人參考并確認數據是否可用，由納稅人自己填寫相關欄；不可用信息則不提取。納稅人在電子稅務局進行納稅申報時預填申報表為必選項，只能在完整預填和部分預填中選擇。2015 年，NTCA 通過互聯網共接收1200 萬份納稅申報表，其中560 萬份是企業納稅人完整預填寫申報表，440 萬份是企業納稅人部分或大部分預填申報表，200 萬份是個體工商戶試著填寫預填申報表。預填申報表減少納稅人負擔，使申報更便捷更容易，也提高了納稅申報表的填報質量。
（四）基于渠道管理的納稅服務
NTCA的口號是“我們不能讓稅收變得更令人愉快，但我們可以將納稅變得更容易”。在其矩陣式架構中，客戶關系管理中心負責納稅服務的規劃與戰略，納稅人交互業務鏈則承擔起具體執行，共同圍繞促進繳稅便利、降低操作成本、提升用戶體驗三個目標開展納稅服務工作。由于用戶體驗是納稅人在不同階段通過不同渠道與稅務機關接觸獲得的整體感受，因此提升用戶體驗成為客戶關系管理中的關鍵目標，需依靠對不同渠道統籌管理來實現。
NTCA 日常與納稅人溝通交互的主要渠道包括易用性測試實驗室、網上電子稅務局、電話呼叫中心、門戶網站、社交媒體、線下會議交流、納稅咨詢服務臺、在線討論平臺、媒體訪談、手機APP、信函等。渠道管理的主要目的是通過對所有渠道合理配置，確保各種渠道產生同樣的效果，確保所有渠道信息一致。NTCA對主要渠道制定了統一的交互策略，包括優化降低交互復雜度、避免用法律專業術語、通過數據分析用戶行為、提供定制化服務、優先采用在線溝通等，同時又結合不同渠道的特點按照納稅人需求和行為特征設置契合的流程和交互方式，如：1. 易用性測試實驗室。定期向社會招募測試志愿者，采用UX視覺追蹤技術測試網站網頁、應用系統及表單設計的易用性，提高用戶使用的滿意度，從而達到提高遵從度的目的。2.網上電子稅務局。作為優選，由于成本低并提供預填申報表服務，今年已有7.4千萬訪問量。3.手機APP.專設了60人的手機APP研發團隊，已有40萬納稅人使用手機APP申報個人所得稅。4.社交媒體。
2012 年引入社交媒體交互渠道，建立了26 人的團隊，主要利用官方社交賬號對公眾發布信息，公開答復納稅人問題，在線監控涉稅輿情，定期形成輿情報告，如有負面涉稅發布信息，主動與相關部門溝通解決。5.電話呼叫中心。全國有7個呼叫中心，分成15 個團隊，共360 名員工，2014年1 400 萬電話接入，2017 年約1 100 萬電話接入，接入量下降得益于網絡渠道的廣泛使用。6. 納稅咨詢服務臺。全荷蘭有20 個納稅咨詢服務臺，納稅人可提前預約進行個人所得稅問題面對面咨詢。7.信函。
NTCA 每年都向納稅人寄出800 萬份提示申報稅款的藍色信封，未來數字化的方向是停止發送藍色信封。
（五）基于遵從風險管理的稅收執法
自2016 年NTCA 領導層將“增加納稅遵從的確定性，減少稅收缺口”定為戰略目標，并明確了納稅遵從可衡量的標準，即正確登記、按時申報、正確申報、按時繳稅。NTCA 將納稅人按照遵從能力和遵從意愿劃分為四種類型：能夠遵從且愿意遵從、無遵從能力但愿意遵從、能夠遵從但不愿意遵從、不能遵從且也不愿意遵從。對第一種類型，NTCA 通過渠道管理的方式協助納稅人自助完成繳稅；對第二種類型，NTCA 通過主動溝通交流的方式幫助納稅人提高遵從能力，如創立“安全網”項目，支持社會中介組織或大學生志愿者幫助殘障人士、老年群體、文盲群體完成納稅申報表的填寫；對第三種類型，采取加強執法的手段；對第四種類型，采取加強執法與溝通對話并重的手段。在荷蘭，只有2% 的納稅人納稅需要強制性執法手段，NTCA 的主要稅收管理力量是針對這2%的納稅人。
為服務2020 年稅收現代化戰略，NTCA 構建了集大數據整合、知識密集型工作流、動態風險監控、征收復議訴訟處理為一體的統一工作平臺。該平臺的基礎數據庫來自NTCA 的15 個交易系統以及外部門共享的信息，工作任務主要有四個來源：一是來自渠道管理的納稅人交互信息，包括復議和投訴；二是來自各類交易處理系統自動掃描出來的風險信息，如高風險申報信息；三是基于政治協議的其他部委請求信息和高技能員工主動發現的問題；四是基于指標模型的動態監控和數據分析帶來的信息，例如征收可能性、納稅人破產風險等。四個來源的工作在平臺上合并做工作任務統籌，按不同問題性質歸并設置工作集，根據工作集優先級排序選擇合理的強制執行工具并匹配相應的人力。工作集任務區分為執行型工作和管理型工作，執行型工作是員工在流程的指引下一步步完成任務，管理型工作則需要高技能的員工做案頭分析和處理。平臺還基于定期更新的基礎數據庫對欠稅納稅人實施動態監控，通過展示納稅人的資產收入情況、欠稅狀態、征收可能性、征收的限制條件等為欠稅者畫像，一旦欠稅者達到可征稅狀態平臺會根據設定好的監控規則觸發稅款征收工作任務給員工。NTCA過去是以稅種為導向按年度進行案頭分析工作，統一工作平臺實現了以納稅人為導向按不同風險等級進行動態監控，并根據納稅人的不同風險等級選擇不同的差異化執法工具。
NTCA在稅收執法工具的使用上具有創新性，如：與荷蘭境內所有銀行均達成協議，對于欠稅額度在500歐元以下的納稅人，直接從其賬戶中劃繳稅款，如余額不足，可以通過透支方式劃款；運用車牌掃描系統掃描比對車主繳稅信息，對于發現有欠稅的車主提請警察局協助攔截相關車輛，對于不繳欠稅的直接扣押車輛；根據民法和稅法的第三方責任相關規定，可以通過扣押拍賣公司主管的財物來為公司繳稅。2012 年在國家安全與司法部倡議下還成立了由NTCA、財政調查、檢察部門和警察部門共同派出30 余人組成的金融犯罪與非法資產聯合調查組（ICOV），協助政府扣押逃稅資產，打擊逃稅行為。ICOV 通過對四方掌握的數據進行匯總分析，形成嫌疑人資產和收入報告（IRVI）、嫌疑人關聯關系網絡報告（IRR）和基于某類財產主題的報告（IRT），其中IRR 報告在幾分鐘內可以鉆取①到嫌疑人三層社會關系圖譜，而傳統手工方式下需要花三個月才能完成此類分析，大大提高了追繳欠稅的效率。
（六）基于國際稅收互助的稅款追征
N T CA 設有由6 5 人組成的中央聯絡辦公室（CLO），作為國際情報交換和跨國稅款追征的主管部門，通過基于請求的情報交換（個案）和自動情報交換（批量處理） 兩種方式對外進行情報交換。
NTCA 主要針對CRS、諒解備忘錄、歐盟指令、FATCA四大類情報進行交換，主要目的是利用獲得的信息校驗荷蘭納稅人納稅申報表填報準確性，同時信息也會被用于預填申報表以及動態風險監控。中央聯絡辦公室有自動情報交換專家和稅收分析專家，收到的交換信息主要是自己分析處理，無法處理的信息會請基層協助調查或處理。
國際稅收情報交換是國際稅收征管互助的基礎。荷蘭非常重視國際稅收征管互助，1880年就與比利時簽訂了第一個稅收征管互助協定，目前已經簽署了90 多個稅收協定，僅2016 年荷蘭就向歐盟國家發出了12 000 條互助請求。NTCA 官員還根據協定直接入境到加拿大，現場接受在加拿大居住的荷蘭人納稅申報，解決了90%的在加拿大的荷蘭人的稅款征收問題。2013年5月荷蘭與中國簽訂了新的避免雙重征稅協定。由于中荷稅收協定第二十七條稅收征收協助只表達了雙方努力相互協助征收的意愿，NTCA方面期望能通過荷方對中國中央和地方稅務人員的國際稅法和跨國稅款追征進行培訓，提升中國稅務人員國際稅收征管互助執行能力，并進一步討論將協定第二十七條由雙方意愿條款修訂為更清晰明確條款的可行性。
二、中荷兩國稅收征管及信息化的比較
中國和荷蘭的稅務部門均十分重視稅收征管及信息化建設工作，在稅收征管理念和實現稅收現代化的目標方面基本相同，我國在某些創新管理理念上甚至更超前，但在具體落地實施的科學化、標準化、規范化、流程化方面荷蘭具有一定的優勢，總結起來主要有以下幾方面差異：
（一）機構設置方面
與荷蘭相比，國家稅務總局（以下簡稱SAT）的機構職能主要以宏觀管理為主，總局人員編制較少，自上而下呈正金字塔形，NTCA 的機構實現了扁平化，總部人員較多，僅信息化部門就有2 800 人，占到全部員工的10%.SAT 在縱向管理層面的部門呈現按職能、按稅種和按納稅人類型三種維度設置狀態，部門職責存在部分交叉，而NTCA 是將稅種放在了橫向業務鏈上由各部門按納稅人類型歸口統籌管理。SAT 也經常發文成立跨組織部門的專業委員會，但大多是為完成重要工作或項目而成立的臨時性組織，未能形成常態化的業務鏈式管理。
（二）全局架構管控方面
2013 年底SAT 提出到2020 年基本實現稅收現代化的目標，2016 年10 月份金稅三期系統上線推廣完成并全面覆蓋全國所有省（區、市）國地稅局。在金稅三期工程建設過程中，SAT 在鏈式組織網信辦下設立了業務管控組和架構管控組，分別對系統建設過程中的業務架構和技術架構體系實施管控，有力地保障了工程的順利上線。在業務管控方面，SAT研發了業務需求管理與服務平臺，實現了各部門提交業務需求流程的規范化，但業務與技術之間仍存在缺乏緊密銜接的問題。近期，SAT提出要采用集成的理念和方法，統籌謀劃、聯合作戰、整體改進，努力實現理念、制度、軟件聯動。如何將該要求落地，徹底打通理念、制度、規范、需求、軟件之間的壁壘，尚需科學的方法和工具來支撐。
（三）數據應用與風險管理方面
SAT 高度重視跨部門的信息共享與數據分析應用，金稅三期中有專門的外部信息交換系統支撐與外部門的數據交換共享，目前已與工商、海關、外匯、中機車輛技術服務中心等8個部門和單位實現了定期交換。金稅三期的全面推廣實現了全國應用數據的集中，總局已部署了決策支持分析系統和大數據云平臺應用，初步搭建起基于納稅人全國生產系統數據和外部門交換數據的法人庫與自然人庫，并嘗試通過電子標簽方式為納稅人畫像。SAT 自2008 年即引入了納稅遵從風險管理的理念，金稅三期的風險管理平臺實現了在總局和省局兩級業務部門設定指標掃描風險，歸口統籌下發風險應對任務，根據不同納稅人風險等級的高低采取不同的應對方式。但與荷蘭相比，我們在數據的深度應用以及風險管理與業務流程融合上尚有待提升。
（四）渠道管理方面
SAT 重視辦稅服務渠道的創新，例如稅庫銀聯網繳稅、自助辦稅終端購票繳稅、手機支付寶微信繳稅等。尤其在手機APP 辦稅方面，SAT 基于支付寶和微信等公眾開放平臺開發涉稅小程序的經驗，受到NTCA 手機APP 開發中心的高度關注。
SAT的12366納稅服務熱線、門戶網站、網上辦稅服務廳、納稅服務第三方滿意度調查、稅收志愿者組織等渠道也都各有特色。與NTCA 全國只有二十個納稅咨詢服務臺相比較，SAT 在所有縣級稅務機關均設有辦稅服務廳，是與納稅人交流的重要渠道。但SAT 在對各類辦稅服務渠道統籌管理和規劃方面尚處起步階段，在各渠道面對納稅人標識的統一規范、界面的用戶友好、業務答復口徑的一致等方面也剛納入工作日程。
三、對我國稅收征管及信息化的啟示
信息化技術是國際相通的，信息化建設方面的經驗具有極強的可復制性與可移植性，NTCA在稅收征管及信息化方面的成功經驗非常有必要應用到我國的稅收實踐工作中。
（一）重新評估機構設置現狀
在稅務系統深化“放管服”改革、優化稅收環境的大趨勢下，我國的稅收征管由傳統模式向現代化管理模式迅速轉變的“奇點”已至。金稅三期應用系統版本的統一和應用數據的集中，使總局面臨運維力量缺乏與數據金礦無人開采的窘境，而省以下基層單位則因不能充分掌握納稅人信息而無法有效管理稅源，形成稅務機構內部人力資源錯配的局面。機構要隨著業務的發展變化而增減，目前業務轉型所帶來的挑戰，也是我們推進機構扁平化的一次難得機遇。建議總局組織人員重新評估SAT 機構設置現狀，推進組織機構盡快適應大數據支撐下的以納稅人為導向的稅收征管新模式。
（二）引入企業架構方法管理應用系統
目前全國各級稅務機關在金稅三期系統之外或多或少地存在一些特色應用系統或者正在開發新的應用系統，造成系統繁多，資源浪費。根據國務院加快部門內部信息系統整合共享、建立政務信息資源目錄體系的工作要求，SAT 可學習NTCA 引入企業架構方法，采用架構模型語言從業務層、應用層、數據層和技術層對稅務系統所有應用信息系統全面梳理，形成可視化應用信息系統全景圖，并進一步與業務需求管理平臺整合為信息化管理工作平臺，構建運維計劃庫，監控業務、應用及技術工作進度和運行質量。建立應用系統評價機制，分析評定系統的必要性、適應性、可持續性等指標，制定政務信息系統整合共享清單，逐步更新、淘汰或者整合歸集部分應用系統。
（三）提高對渠道管理的重視程度
應學習NTCA 的渠道管理經驗，以集成的理念和方法做好渠道管理的業務規劃，研究制定有關統籌渠道管理的制度和辦法，使SAT 的所有辦稅渠道以統一的面貌與業務口徑服務納稅人。成立專門的用戶易用性測試實驗室，引入視覺追蹤測試技術，邀請志愿者對所有辦稅渠道的易用性進行測試，確保用戶體驗的一致性，對表證單書的填寫進行測試，為涉稅表證單書的簡并提供數據支撐。利用外部門交換信息、增值稅發票電子底賬、金稅三期大數據的優勢，引入NTCA的數據校驗規則，盡快實現電子稅務局推送數據預填寫申報表，實現納稅人修改確認后提交納稅申報的新模式。
（四）盡快建立統一電子工作平臺
NTCA 雖然沒有專門的風險管理部門和風險管理平臺，但將納稅遵從的標準分類和動態風險監控的理念完整融入到統一電子工作平臺中，并滲透到稅務員工的工作中。近期SAT 在編制征管規范2.0過程中提出了“實名辦稅+ 分類分級+ 信用積分+風險管理”的理念，應進一步引入細化的納稅遵從分類標準，瘦身核心征管交易系統，整合決策支持系統、大數據平臺、風險管理平臺為統一電子工作平臺，借鑒NTCA 統一工作平臺的設計思路和業務處理規則，使征管規范2.0通過統一電子工作平臺在稅務系統落地生根。
（五）借鑒數據標準化處理方法
在國際情報自動交換過程中，由于來自其他國家的情報數據質量參差不齊，很多都未帶納稅識別碼，因此，NTCA 研發了“荷蘭分步處理法”使情報數據標準化。其處理過程為：第一步，分析信息；第二步，給源信息標注唯一識別碼；第三步，對信息自動標準化處理，清理無效信息；第四步，自動轉換成荷蘭標準數據庫格式；第五步，對同一條記錄按照不同的可能性拆分成多條記錄，然后與本國登記信息庫中的納稅人信息進行自動匹配，完全匹配的會增加上納稅識別碼到情報信息上。如拆分記錄均未完全匹配，則按照拆分情況進行評分，評分85 分以上的自動填上納稅識別碼。這種方法不僅可以用到我國的國際情報交換工作中，也可以用于規范金稅三期系統數據質量。金稅三期上線后，各省有大量歷史數據存在數據質量問題，一個省份的數據量就相當于歐洲一個小國，人工修正耗時費力，引入“荷蘭分步處理法”定會大大提升金稅三期的數據質量和工作效率。
（六）強化國際稅收征管協助工作
我國“一帶一路”合作倡議早已落地，“走出去”的企業越來越多。隨著我國經濟的高速發展，中國稅收居民的國際流動性大大增加了，在此形勢下，SAT無論在跨國稅款征收的能力上，還是在從事國際稅收征管協助人員的素質上，均捉襟見肘。
NTCA 方面要求提供國際稅法與跨國稅款追征培訓的建議無疑是一個很好的契機。由于我國“走出去”企業和個人遠多于荷蘭在我國的納稅人，將中荷稅收協定第二十七條修訂為更清晰明確的條款有利于我國跨國征繳稅款，建議總局認真考慮荷方提議，以中荷稅收協定的修訂為突破口，通過中荷稅收征管協助的案件辦理來積累經驗，有計劃分步驟與“一帶一路”沿線國家修訂協議，提高我國對“走出去”企業與個人的國際稅收征管能力。
（河北省滄州市國稅局 李新凱 2018-04-26）
