從全球稅收治理視域看我國稅制改革

編者按 今年政府工作報(bào)告提出，加強(qiáng)與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接，建設(shè)國際一流營商環(huán)境。積極參與改革完善全球治理，致力于建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)。本文探討了在全球稅收治理視域下深化我國稅制改革的目標(biāo)與路徑。

稅收在全球治理體系中的重要性不斷彰顯，而BEPS行動(dòng)中國家間不同利益的博弈又滋生新的稅收競爭。在此背景下，新時(shí)代稅制改革應(yīng)關(guān)注落實(shí)稅收法定、稅收現(xiàn)代化、稅制國際化實(shí)踐和提高稅制國際競爭力。

自1994年稅制改革至今，我國稅制改革就一直“在路上”。不同歷史時(shí)期，不同經(jīng)濟(jì)背景，有不同的稅制改革目標(biāo)與路徑。黨的十九大提出“中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代”。新時(shí)代需要新的治稅思想，經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展也需要新的稅制建設(shè)。我國早已深深融入經(jīng)濟(jì)全球化，放眼全球，跟蹤世界稅制改革新動(dòng)態(tài)，研判全球稅收治理新趨勢，是當(dāng)前深化稅制改革的題中之義。

全球稅收治理新趨勢

2013年的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）行動(dòng)計(jì)劃開啟了“百年國際稅收規(guī)則的重塑”，可視為全球稅收治理的分水嶺。2013年之前，全球稅收治理以防范雙重征稅為主題，雙邊稅收協(xié)定是主要的稅收協(xié)調(diào)工具，以直接稅單一治理為主。2013年之后，全球稅收治理以防范雙重不征稅為主題，從以雙邊合作為主走向多邊合作，多邊稅收征管互助公約、BEPS多邊公約、《統(tǒng)一報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)》（CRS）等成為稅收治理新工具。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國際增值稅指南的發(fā)布，標(biāo)志著間接稅的國際協(xié)調(diào)增強(qiáng)，全球稅收治理走向直接稅與間接稅相結(jié)合的綜合治理階段。

這些矚目而快速的變化反映出稅收在全球治理體系中的重要性不斷彰顯。有害稅收競爭催生反避稅國際合作，而BEPS行動(dòng)中國家間不同利益的博弈又滋生新的稅收競爭。2016年~2017年，英國、法國、澳大利亞和日本紛紛宣布減稅計(jì)劃，特朗普稅改成為美國歷史上減稅力度最大的改革而引發(fā)全球熱議。然而不可忽視的是，新的稅收競爭很可能給國際稅收合作帶來新阻力，減稅的外溢性也很可能給全球稅收治理帶來負(fù)面影響。這些新動(dòng)態(tài)、新趨勢無疑是我國下一步深化稅制改革要重點(diǎn)研究的外部變量。

深化稅制改革宜凸顯稅制競爭力

我國應(yīng)立足于全球稅收治理的新視野，以構(gòu)建現(xiàn)代化稅收體系、提高稅收治理能力為目標(biāo)來謀劃新時(shí)代稅制改革。具體地，有四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)值得關(guān)注：

法治化。稅收治理不同于稅收管理，前者更強(qiáng)調(diào)征納雙方的合作、法治，而后者強(qiáng)調(diào)征稅方占絕對的主導(dǎo)地位。實(shí)現(xiàn)稅收善治，須嚴(yán)格落實(shí)稅收法定，將法治理念、法治思維貫穿于稅收治理全過程。這是實(shí)現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化的基本要求與內(nèi)涵。

現(xiàn)代化。國家稅務(wù)總局早在2013年12月就提出了到2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，其中六大目標(biāo)體系之二是“成熟定型的稅制體系”。我國現(xiàn)行各個(gè)稅種與“成熟定型”這個(gè)稅收現(xiàn)代化目標(biāo)都還存在一定差距。營改增后的增值稅更趨向“現(xiàn)代型”，但稅率還需進(jìn)一步簡并。今年政府工作報(bào)告已明確指出“按照三檔并兩檔方向調(diào)整稅率水平，重點(diǎn)降低制造業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)稅率”。個(gè)人所得稅尚未充分發(fā)揮應(yīng)有的公平功能，分類與綜合相結(jié)合的征收模式改革將在條件成熟時(shí)全面開啟。地方稅體系尚待健全，房地產(chǎn)稅立法需要穩(wěn)妥推進(jìn)。與快速增長的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、虛擬經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代化稅制還存在一些征稅空白，亟待彌補(bǔ)。

國際化。我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，跨境交易、跨國納稅人日益增多。“一帶一路”的實(shí)施更要求我國稅制必須適應(yīng)、鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”，為其全球化經(jīng)營投資服務(wù)。除了新實(shí)施企業(yè)境外所得綜合抵免政策，未來?xiàng)l件成熟時(shí)或許還可用免稅法替代抵免法。同時(shí)，讓營改增這樣的更多稅制改革好經(jīng)驗(yàn)“走出去”，引領(lǐng)世界稅制改革發(fā)展，也是我國大國稅收的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前急需在我國稅收理論創(chuàng)新方面有所突破，以更好指導(dǎo)、推進(jìn)稅制國際化實(shí)踐。

競爭力。當(dāng)前世界范圍內(nèi)企業(yè)所得稅稅率呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，特朗普稅改引領(lǐng)的新一輪世界性減稅浪潮似已不可阻擋。重塑稅收與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，通過減稅來提高企業(yè)競爭力，刺激經(jīng)濟(jì)增長，已是大勢所趨。我國內(nèi)有推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重任，外有新一輪國際稅收競爭壓力，當(dāng)務(wù)之急是研究如何立足我國國情稅情，通過深化稅制改革來進(jìn)一步提升我國稅制的國際競爭力。

提升稅制競爭力的路徑

稅制競爭力亦稱稅制的國際競爭力，是指一國稅制能夠促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)在國際經(jīng)濟(jì)競爭中具有比較優(yōu)勢，從而提高國家競爭力的能力，具體表現(xiàn)為一國政府運(yùn)用稅收制度和政策吸引國際經(jīng)濟(jì)資源和促進(jìn)本國企業(yè)和產(chǎn)品參與國際競爭的能力。稅制競爭力從狹義來說指稅收制度的競爭力，從廣義來說還包括稅收征管及納稅服務(wù)的競爭力，后者可看作是一國稅務(wù)營商環(huán)境的競爭力。提升我國稅制競爭力的主要路徑有二：

減稅降負(fù)增強(qiáng)企業(yè)競爭力。通過減稅降負(fù)，增強(qiáng)企業(yè)競爭力，并吸引更多經(jīng)濟(jì)資源流入，這既是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長要提質(zhì)增效的內(nèi)在需要，也是世界稅收發(fā)展的大勢所趨。我國稅制結(jié)構(gòu)不同于美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，以間接稅為主體，因此減稅必須立足國情。營改增已實(shí)現(xiàn)大幅減稅，下一步是繼續(xù)優(yōu)化增值稅制度，使之更趨近現(xiàn)代型。降低企業(yè)所得稅稅率、擴(kuò)大稅基在當(dāng)前仍具有現(xiàn)實(shí)意義。新時(shí)代的減稅應(yīng)重在優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，重在稅收法定，重在給納稅人提供穩(wěn)定的稅制環(huán)境。能否給納稅人提供稅收的確定性與穩(wěn)定性，是一國稅制競爭力的重要表現(xiàn)。

持續(xù)優(yōu)化稅務(wù)營商環(huán)境。根據(jù)世界銀行《全球營商環(huán)境報(bào)告》，稅務(wù)營商環(huán)境用納稅指標(biāo)（Paying Taxes）來衡量，通過研究一家中型企業(yè)在一年中必須繳納的各種稅費(fèi)以及因繳納稅費(fèi)、稅法遵從而產(chǎn)生的相關(guān)負(fù)擔(dān)，考察一國（地區(qū)）納稅的便利化程度，分析影響企業(yè)創(chuàng)辦經(jīng)營發(fā)展的各國（地區(qū)）整體稅務(wù)環(huán)境因素。含納稅指標(biāo)的《全球營商環(huán)境報(bào)告》已發(fā)布12版，在國際上認(rèn)可度較高。雖然具體納稅指標(biāo)的科學(xué)合理性值得商榷，在指標(biāo)采集、計(jì)算及應(yīng)用方面也存在一些明顯局限，并不能充分反映我國稅務(wù)營商環(huán)境的真實(shí)狀況，但該報(bào)告旨在通過對各國稅務(wù)營商環(huán)境的評分，激勵(lì)各國改革稅制、改善征管、降低納稅成本，讓稅法遵從更有效，所以從這個(gè)意義上講，深入研究上述納稅指標(biāo)可為優(yōu)化我國稅務(wù)營商環(huán)境提供重要參考。推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化，還需要注重保護(hù)納稅人權(quán)利，以優(yōu)化納稅服務(wù)來減少納稅人的各類稅法遵從成本。另外，可考慮研究制定符合我國實(shí)際的稅務(wù)營商環(huán)境評價(jià)體系，打造中國版納稅指標(biāo)，為各地區(qū)改進(jìn)稅務(wù)營商環(huán)境提供決策參考。如果我國每年能向全世界發(fā)布《中國稅務(wù)營商環(huán)境報(bào)告》，并積極參與世行營商環(huán)境報(bào)告中納稅指標(biāo)的討論與修改，必將增加我國稅收話語權(quán)，彰顯我國稅制競爭力。

(2018年3月14日星期三 作者：羅秦 作者單位：上海立信會計(jì)金融學(xué)院)