強制披露規則在國際稅收中的運用——以境外上市的紅籌架構企業為例
國際稅收 2022-01-24
作者：國家稅務總局深圳市前海稅務局課題組
文章內容
稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）項目第12項行動計劃提出的信息披露規則，指的是通過設計一套規則，強制要求稅收籌劃方案的設計方和使用方披露相關信息。稅務機關通過獲取該信息，可以對激進的稅收籌劃方案進行風險評估或審計，進而對納稅人的稅收行為作出反應。本文擬在梳理世界各國對強制披露規則的運用以及我國相關領域的理論和實踐，并且對企業海外上市全生命流程分析的基礎上，概括目前我國稅務機關在境內企業海外上市稅收征管中存在的主要信息盲點，探討通過獲取何種信息可以減少征納雙方信息的不對稱。進而通過設計強制信息披露的總體原則、制度細節以及對制度配套措施、應用實施路徑的設想，力爭形成一套強制披露規則在企業境外上市運用中的初步設計方案。
一、引入強制披露規則的原因分析
（一）紅籌架構企業尋求海外上市已成為值得關注的現象
紅籌架構企業間接境外上市目前已成為我國企業境外上市的主流模式。由于紅籌架構在法律、稅務、信息安全等方面具有很強的靈活性和可操作性，逐漸引發監管方面的一系列問題。有些企業設計紅籌架構不再以籌資為目的，而是為了將企業利潤轉移出境，使我國稅收利益遭受損失，帶來嚴重的國民財富流失。有些企業通過境外上市募集到大量資金后，企業大股東或高層管理者沒有把資金真正用到促進企業發展的關鍵環節，而是利用一些不合法的手段侵蝕企業資產或利潤，并通過隱蔽的渠道將這些不當獲取的巨額財富轉移至離岸中心。此現象尤為值得關注。
（二）海外上市模式不斷變化，監管存在提升空間
與境內企業海外上市相關的監管部門主要有商務部、中國證券監督管理委員會、國家外匯管理局、國家市場監督管理總局、國家稅務總局等。從目前各部門的監管現狀來看，對“小紅籌”企業的監管存在多處不完善的地方。在證券市場監管方面，現行的《國務院關于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定》監管的僅是采用H股模式進行境外直接上市的“大紅籌”公司，對“小紅籌”的監管一直處于真空狀態。外匯管理方面，《國家外匯管理局關于境內居民通過特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》（匯發〔2014〕37號）規定在搭建紅籌架構時，境內居民個人應向外匯管理局申請辦理境外投資外匯登記手續，但該政策僅規范了境內居民境外投資管理的相關外匯行為。2006年六部委聯合發布的《關于外國投資者并購境內企業的規定》（商務部國務院國有資產監督管理委員會國家稅務總局國家工商行政管理總局中國證券監督管理委員會國家外匯管理局令2006年第10號），規定了相關并購和跨境換股應報商務部審批，然而為規避此監管，國內許多企業采取改變國籍、協議控制、引入第三方持股等形式來實現海外上市，因此該文件的監管效力并未顯現。
（三）海外上市信息不對稱，給國際稅收征管帶來困難和挑戰
在國際稅收征管中，因為沒有法律法規要求企業提供關于境外企業股東信息變更、境外股權轉讓等信息，稅務機關通常僅在企業主動進行稅收申報時才能發現異常，在征管中處于十分弱勢和被動的地位。同時，離岸稅收不遵從現象也是各國稅務機關共同面臨的難題。因此，減少稅務機關信息獲取時的系統性“盲點”，增強企業的稅收遵從度，對提升征管能力有著重要作用。
（四）BEPS規則為規范國際稅收征管帶來新機遇
稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）項目第12項行動計劃提出，要通過強制披露規則增強稅務機關和稅收政策制定者獲取信息的能力。強制披露規則指的是在考慮稅收征管成本和商業運營成本的基礎上，通過設計一套有效的規則，強制要求稅收方案籌劃方和使用方披露潛在的惡意和濫用性稅收籌劃方案。目的在于盡早獲取關于潛在的惡意或濫用性稅收籌劃方案的信息，有效識別方案籌劃方和使用者，震懾并減少納稅人的避稅行為，促使納稅人認真、審慎考慮是否有必要使用該稅收籌劃。
二、強制披露規則運用的現狀分析
（一）強制披露規則的國際運用
1984年美國率先出臺了強制披露規則。目前，在經濟合作與發展組織（OECD）和二十國集團（G20）成員中，加拿大、南非、葡萄牙、愛爾蘭、韓國和以色列已出臺了強制披露規則（梁若蓮等，2015）。各國在制定強制披露規則時，主要涉及交易特征、披露主體、披露時點、披露內容和懲戒措施五個方面。
交易特征以是否需要判斷方案或者交易以稅收收益為主要利益為區分，分為單步法與多步法。單步法不進行主要利益測試，只對方案或交易進行特征比對，美國采用單步法。多步法需先判斷方案或交易是否能實現稅收利益或是否以稅收利益為目標，再進行特征比對，英國、愛爾蘭、加拿大采用多步法。
披露主體通常涉及方案籌劃方（中介機構）和方案使用方（納稅人）。通行做法有兩種：一是方案籌劃方與方案使用方共同承擔披露義務；二是方案籌劃方承擔主要披露義務，使用方僅在特定情形下承擔披露義務。實踐中美國采用第一種做法，英國、愛爾蘭采用第二種做法。
披露時點分為方案達到可實施狀態之時和方案實際實施之時。英國、愛爾蘭將方案達到可實施狀態之時作為披露義務發生時間。美國要求方案使用方在方案實施年度進行披露。
披露內容通常包括方案籌劃方的基本信息、方案使用方的基本信息、方案適用強制披露規則的何種情形、方案的具體安排、方案預計或已經實現的稅收收益及收益產生原因、相關政策依據。
懲戒措施設置的處罰形式包括貨幣處罰、非貨幣處罰或兩者結合。
（二）我國引入強制披露規則的制度探索
我國尚未引進強制信息披露制度，更沒有在國際稅收領域要求企業進行強制信息報送的先例。我國目前已實施的大企業涉稅事項預約裁定和重大事項報告、轉讓定價文檔規則體系、一般反避稅調查等制度，一定程度上提高了我國稅務機關的信息獲取能力，然而在進行跨境稅收管理時，仍然存在兩個方面的短板。
一是在信息獲取方面，對于具有不同避稅特征的稅收籌劃方案，稅務機關幾乎沒有事前獲取避稅籌劃信息的渠道，且缺失對于宏觀跨境稅收安排的掌握。預約定價安排側重于未來年度關聯交易的定價原則和計算方法（朱大旗等，2016），一般反避稅管理側重于不具有合理商業目的而獲取稅收利益的避稅安排，預約裁定制度和重大事項報告制度針對的是納稅人提出的未來可能發生的具體涉稅事項。
二是在稅收遵從方面，稅務機關無法及時、持續、全面地獲取涉稅信息。預約定價安排管理制度、預先裁定制度和重大事項報告制度主要依賴于納稅人的自愿申報。一般反避稅管理雖具備強制報告的性質，但作為兜底條款，缺乏實際應用的可參考性。
三、強制披露規則在企業境外上市中的運用思考
紅籌架構主要分為常規紅籌架構和協議控制（Variable Interest Entity，VIE）架構。根據企業境外上市整個生命周期涉及的稅收行為，可將紅籌架構分為上市前和上市后兩個階段。企業上市前根據其股權搭建的步驟，分為境內資產重組、境內股權退出、境外架構搭建；企業境外上市后根據其發生的行為，分為股權轉讓和利潤分配。
（一）股權搭建中的境內資產重組問題
境內企業進行海外上市準備的第一步，是將境內的各個子公司、關聯實體進行重組。企業在進行境內資產重組時往往會涉及多個稅種，如果僅從單一實體層面看，企業行為可能是合規的，但作為一個整體分析時，可能就會存在稅務風險。例如，從所得稅角度來看，取得股權或資產是不是公允價值，被收購方確認股權、資產轉讓所得或損失是否合理，均需進行分析。稅務機關需要但難以掌握的信息包括：原始股東身份信息、持股比例、股權性質，股權變動合同、資產收購合同、評估報告、股東持股變動比例與價格、轉讓方完稅情況，收購完成后架構、股東信息與比例、原股東成為紅籌架構海外主體股東情況。
（二）股權搭建中的境內股權退出問題
在搭建常規紅籌架構過程中，如果通過股權或資產收購方式進行返程投資，實現境外公司對境內目標公司的控制，必然存在境內目標公司原股東退出的情況。雖然返程投資中的原股東退出只是轉換身份成為境外股東，但可能存在以下兩個涉稅問題：一是平價或低價轉讓股權，其價格是否公允，是否存在避稅嫌疑；二是創始人及機構投資者退出后，是否將所有收益等額投入境外公司。以上情況稅務機關無從知曉。
因此，稅務機關需要通過掌握以下信息，識別紅籌上市企業境內股權退出環節的涉稅風險：境內公司自成立以來的股權變動和重大資產變動情況的說明、所涉及的境內外公司及其股東的開業證明或身份證明文件、境外公司購買境內公司股東股權的協議、境外公司的股東持股情況說明和持有境外公司5％以上股權的股東名錄、被并購境內公司所投資公司的情況說明。
（三）股權搭建中的境外架構設計問題
目前企業在境外上市時，股權架構搭建思路主要有兩種：第一種是將境內資產和業務注入境外架構，在模式上表現為境內股東在中國境內退出，重新出資成為境外股東；第二種是自成立之時便在境外搭建架構。
如果企業將境內資產和業務注入境外架構，會涉及多次股權轉讓，但在企業籌劃過程中，境外股東進入和退出的動態情況，稅務機關無從獲知，存在監管盲區。值得注意的是，如果企業采取了VIE架構，存在協議控制，則可以規避企業合并報表的會計準則要求，同時突破我國稅法對“關聯關系”的界定。由于協議控制的隱蔽性和復雜性，稅務部門對相關信息的獲取渠道較窄，對稅收監管和納稅服務產生極為不利的影響。
因此，在該問題上，稅務機關需要獲取的信息包括但不限于：境外股東取得境外上市公司股權的時間、持股比例、取得成本、股權性質，境外股東持股變動情況，VIE整體架構和協議控制的具體內容。
（四）架構搭建完成后的股權轉讓問題
企業上市后，原始股東、投資者、持股員工都可能發生股權減持或轉讓。根據股東主體類型，其取得的資產可能需要在境內繳納企業所得稅或個人所得稅。
如果行為主體為企業，根據《國家稅務總局關于非居民企業間接轉讓財產企業所得稅若干問題的公告》（國家稅務總局公告2015年第7號），非居民企業沒有合理商業目的間接轉讓持有中國境內應稅財產的境外企業股權，轉讓方應按照企業所得稅法規定確認所得，在境內履行企業所得稅納稅義務。因此，間接財產轉讓事項的報告與材料應由交易雙方、籌劃方、被間接股權轉讓的中國居民企業向主管稅務機關提供。但實際情況是，因交易雙方均為非居民企業，稅務部門獲取轉讓信息的渠道有限，信息獲取依賴于企業的自行申報和主動報告。
對于員工個人來說，上市公司通常采用員工持股平臺的方式實施股權激勵。員工持股平臺通常在上市前搭建完成，通常注冊在開曼群島、英屬維爾京群島等地。根據相關政策規定，居民個人在進行股權轉讓時，需對該筆所得在境內申報繳納個人所得稅。目前，稅務部門獲取員工持股平臺的持股員工名單、股權交易情況、所得申報情況等信息都存在一定難度，在缺乏有效信息的環境下開展稅收征管，可能會陷入無從下手、舉步維艱的困境。
因此，在該問題上，稅務機關需要獲取的信息包括但不限于：自然人股東姓名、國籍、海外銀行賬戶、股票賬號，法人股東名稱、注冊地、海外基本銀行賬戶、股票賬號，該公司穿透至自然人的相關持股信息。
（五）架構搭建完成后的利潤分配問題
企業在實現了境外上市后，為回報投資者，可能會將境內經營實體產生的利潤向海外進行分配。例如，某企業分紅方式通常為境內經營實體先向境外的香港公司支付分紅款，之后由香港公司匯往注冊于開曼的上市主體，開曼公司再按照股權比例將款項分給注冊于避稅地的自然人股東和公司股東。
按照《中華人民共和國個人所得稅法》，中國稅收居民應當就其中國境內及境外取得的收入在中國進行納稅申報。因這些自然人股東和公司股東多在百慕大（BVI）等避稅地成立公司，自然人獲取的收益在當地無須繳納稅款，而我國稅務機關因很難獲取境外公司的信息，也很難對自然人的分紅進行個人所得稅征管。更有甚者，為規避向中國稅務機關進行申報的責任，分紅所得或股權轉讓所得可能長期囤積在境外個人控股公司賬戶中，不向自然人進行分配。我國個人所得稅反避稅條款沒有出臺相應實施細則，很難判斷海外上市公司股東是否需要就分紅部分繳納個人所得稅。另外，我國稅務機關對于境外公司并無管轄權，如果企業不配合，將無法獲取公司的資金往來賬簿、銀行賬戶、股票賬號等信息；雖然還可以通過國際情報交換等方式獲取信息，但時間過長，且效果不可控。
因此，在該問題上，稅務機關需要獲取的信息包括但不限于：自然人股東姓名、國籍、海外銀行賬戶、股票賬號，法人股東名稱、注冊地、海外基本銀行賬戶、股票賬號，該公司穿透至自然人的相關持股信息。
四、我國引入強制披露規則的制度構想
強制披露規則是一項制度設計，需要從立法層級予以明確，設計細節全方位考慮，實際操作層面充分論證。因此，在引入強制披露規則時不能局限于借鑒既有經驗，還應結合我國征管現狀，選取跨境交易中的海外上市行為作為切入點，設計一套完備、可行的強制信息披露方案，由點及面推開適用。
（一）強制披露規則的總體設計原則
BEPS第12項行動計劃旨在為各國稅務機關提供跨境稅收籌劃的實時信息。然而，在目前已引入強制披露規則國家的實踐經驗中，由于稅收利益不顯著以及籌劃方案的通用特征難以識別，強制披露規則在跨境稅收上的運用很少。因此在設計規則時，可重點考慮如下因素：
一是遵循BEPS第12項行動計劃成果報告提出的強制披露規則設計原則。設計原則包括：規則應當清晰易懂；規則應當在納稅人的額外遵從成本和稅務機關所獲得稅收利益之間尋求平衡；規則應當能夠有效實現政策目標，并準確識別相關安排；所獲信息應被有效使用。
二是在設計強制披露規則時，采納BEPS第12項行動計劃的模塊化設計建議。模塊化設計建議包括：稅收籌劃強制披露規則的基本類別；稅收籌劃方案披露人；稅收籌劃強制披露安排；披露時間；應由籌劃方或者使用者承擔的其他義務；稅收籌劃強制披露規則應披露的內容；稅收遵從以及不遵從的后果。同時要結合我國國情進行適當簡化，按照交易特征、披露主體、披露時間、披露內容、懲戒措施進行設計。
三是在設置通用特征時，開發新特征。考慮取消跨境籌劃安排的門檻，在評價一項安排是否具有稅收影響時，分析其經濟行為與稅收的關聯性，而非實際的稅收金額。
（二）強制披露規則的制度設計思路
1.交易特征
設置通用特征和具體特征。滿足通用特征的企業即需要進行披露，如存在具體特征的情形，需進行專項披露。通用特征設置為“中國大陸（擬）采取境外上市且未采用直接上市模式的企業”。具體特征包括五項，分別為境內資產重組、境內股權退出、境外架構搭建、股權轉讓和利潤分配。
2.披露主體
將稅收籌劃方案籌劃方與使用方均列為披露義務人，兩者負有相同的信息報告義務。同時，為避免重復披露或重復報送材料，可考慮允許方案籌劃方和使用方采用聯合報送的方式，即雙方可以共同報送披露材料，并分別簽署關于信息報告材料均為真實、準確、完整的承諾書。
3.披露時點
采用上市前報告和上市后披露相結合的方式。上市前的披露時點可參照《中國證券監督管理委員會關于企業申請境外上市有關問題的通知》（證監發行字〔1999〕83號）的規定，在企業向境外證券監管機構或交易所提出發行上市初步申請3個月前將需披露事項向稅務機關報告。上市后的股權轉讓和利潤分配，應在該事項發生前進行報告。
4.披露內容
建議采取清單列舉式披露稅務機關應掌握的（擬）境外上市企業相關信息。在上市前，當企業符合前述通用特征時，披露內容包括企業境外上市計劃（招股說明書或境外上市商業計劃書）、股權架構及搭建情況、架構內各主體的設立和經營情況、各主體的股東及出資情況。當企業符合境內資產重組、境內股權退出等具體特征的情形時，還應提供相應行為的協議信息（如資產收購協議、股權轉讓協議）、行為主體的基本情況、對價計算與支付方式、完稅情況等信息。在上市后，當企業符合利潤分配具體特征時，應向稅務機關披露的信息包括但不限于利潤分配方案、股東會決議、股東名冊、完稅情況；當企業符合股權轉讓具體特征時，應向稅務機關披露的信息包括但不限于股權轉讓協議、交易雙方的基本情況及關系、對價計算方法、支付方式及支付情況、完稅計劃。
5.懲戒措施
可分為貨幣處罰和非貨幣處罰。因跨境籌劃涉及的稅收利益不明顯，貨幣處罰可能較難以執行。非貨幣處罰可考慮的內容包括但不限于約談、責令限期改正、納稅信用評級扣分、風險納稅人管理等措施，以及向其他監管部門進行信息交換并提出干預措施，比如向中國證監會發函申請延緩上市審批。
（三）引入強制披露規則的配套措施
1.法律法規方面
法律層面，目前的《中華人民共和國稅收征收管理法》中無條款可以支持強制披露規則有效運轉，因此建議從法律層面作出調整，可以在信息獲取章節中新增“納稅人及與納稅相關的第三方應當按照規定提交涉稅信息”的條款表述，并在法律責任章節中增設相應的處罰措施（段葳等，2020）。法規層面，由于法律立法程序要求嚴格，立法所需時間較久，故建議在尚未完成立法之前在試點地區出臺“強制披露規則管理辦法”，以檢驗強制披露規則對國際稅收征管的作用，為后續正式立法提供堅實的基礎。
2.信息技術方面
通過信息化、智能化平臺的運用，提高管理效率。建議在金稅四期系統中嵌入“國際稅收強制披露”模塊，通過管理平臺獲取全國各地稅務機關采集的信息，實現信息的加工和處理、交換和共享，有效地歸集重復信息，促進國際稅收業務的征收和管理。
3.人力資源方面
在國際稅收征管中引入強制披露規則是一項系統化、專業化工作，建議國家稅務總局統籌安排金稅四期“國際稅收強制披露”模塊的工作，由省級稅務機關進行各地信息的交換，市級稅務機關完成企業信息收集工作，基層稅務機關國際稅收部門負責與企業對接，指導企業報送相關信息。各級稅務機關主管國際稅收的部門設立專崗完成相關工作，同時要加強專崗工作人員的培訓和學習。
（四）強制披露規則應用實施路徑
由于強制披露規則在稅收領域的應用在我國尚無先例，為穩妥推進稅收強制披露規則的引入，建議根據試點先行、分步實施、動態調整的原則，先選擇部分地區和行業開展試點，再向全國全行業逐步推開，在實施過程中加強政策落實的跟蹤調整和政府部門間的信息共享，以確保政策實施過程的穩定與協調。
1.試點地區和行業的選擇
選擇試點地區應把握兩個原則：一是選擇外向型經濟比較發達的省市，二是選擇稅負較低地區。經調查發現，紅籌上市企業的外商獨資公司（Wholly Foreign-owned Enterprise，WFOE）多設在享有區域所得稅優惠的低稅負地區。WFOE作為紅籌上市企業與境外上市主體產生關聯的關鍵一環，且本身存在較大的稅收籌劃空間，值得重點關注和研究。
從目前紅籌上市的企業行業來看，傳統紅籌上市企業并沒有太多行業壁壘，而VIE模式則有明顯的行業傾向性，為從更高層面體現稅收的根本職能，提升強制披露規則在稅收領域應用的實際效果，建議選擇事關國家安全以及外資活躍度高的互聯網科技行業為首期試點行業。
2.政府部門間的信息共享
根據2021年7月6日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》要求，未來將進一步推進相關監管制度體系建設，并修改《國務院關于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定》。可以預見，將“小紅籌”企業納入中國證券監督管理委員會監管勢在必行。國家外匯管理局已在相關文件中對申請辦理境外投資外匯登記手續及需提供的證明材料作了明確規定。上述兩部門掌握的資料信息與稅收強制披露要求的信息材料存在部分重合。因此，為減少前期基礎信息的獲取難度，加強對紅籌上市企業籌劃安排的聯合監督，確保強制披露規則的平穩有效實施，應加強國家稅務總局與中國證券監督委員會、國家外匯管理局的信息共享和互聯互通。
課題組組長：柴生偉 包屹沁
課題組成員：齊蘊聰 周炎元 易璐 謝萌萌 李想 陳昱昊 馬文定
（本文為節選，原文刊發于《國際稅收》2022年第1期）
