碳稅國際實踐及其對我國2030年前實現“碳達峰”目標的啟示

國際稅收 2021-12-15

作者

魯書伶（中央財經大學財政稅務學院）

白彥鋒（中央財經大學財政稅務學院）

文章內容

當前，高污染、高能耗、高排放的發展模式使全球環境問題日益突出，制約高質量發展，威脅人類健康。我國能源消費總量在2019年達到49億噸標準煤左右，約為2000年能源消費總量的3.3倍；同時，能源消費結構仍然以煤炭為主。自2007年起，我國碳排放總量超過美國，成為世界第一大二氧化碳排放國。減排壓力日益突出的同時，我國也在為應對世界氣候變化作出努力。2020年9月，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，提出中國將提高國家自主貢獻力度，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和（即“30·60目標”）；2021年我國政府工作報告提出，“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，制定2030年前碳排放達峰行動方案”；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也明確提出，“落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，制定2030年前碳排放達峰行動方案”。在我國推進碳減排過程中，碳排放權交易市場（以下簡稱“碳交易”）起到了重要作用，但目前其作用有限。面對氣候變化危機，碳稅被普遍認為是有效的市場型碳減排政策工具之一，并在國際社會得到廣泛討論和運用。本文從碳稅改革實施的理論依據出發，在梳理國際碳稅制度發展趨勢和制度設計的基礎上，剖析國際碳稅實施經驗，進而提出對我國2030年前實現“碳達峰”目標的啟示。

一、碳稅及相關理論研究

稅是以含碳燃料（如煤炭、汽油、柴油）為征稅對象，向化石燃料生產者或使用者征收，或者直接對二氧化碳或其他溫室氣體排放量進行征收的一種環境稅，其出發點是解決環境的負外部性問題。碳稅具有的“雙重紅利”成為各國推進環境稅改革的重要理論依據。碳稅的第一重紅利為環境紅利，即通過征收碳稅提高含碳能源使用價格，減少高碳能源使用需求，促進能源使用效率提高，加快清潔能源開發利用，從而降低二氧化碳排放；第二重紅利為社會福利，即開征碳稅的同時降低其他稅種稅率，或者增加對居民和企業的轉移支付，從而降低所得稅等扭曲性稅收的超額稅收負擔，增加社會福利。

國外學者對碳稅“雙重紅利”展開了廣泛研究。早期研究主要為規范研究。Pearce（1991）首次正式提出碳稅的“雙重紅利”這一概念。Goulder（1995）區分了“弱式雙重紅利”和“強式雙重紅利”，其中，“弱式雙重紅利”主要強調環境稅收入用于減少其他扭曲性稅種稅負與總額稅返還之間的福利差異，“強式雙重紅利”則認為環境稅還具有提高稅制整體效率的作用。隨著研究的深入，國外學者開始通過構建一般均衡模型對碳稅“雙重紅利”效應展開實證研究，結果大多支持“雙重紅利”在一定條件下成立。Bye（2000）通過構建跨時期CGE模型分析挪威的環境稅改革，發現將碳稅收入用于降低工資稅時，存在非環境紅利。Takeda（2007）通過多部門的動態CGE模型，模擬日本碳減排措施的“雙重紅利”效應，結果支持“弱式雙重紅利”，而“強式雙重紅利”是否存在，則取決于碳稅收入是否用于替代扭曲性更強的資本稅。Freire-González等（2019）使用動態CGE模型模擬了西班牙四種收入返還情境下三種不同碳稅價格方案的環境經濟效應，研究發現5至7年內對每噸二氧化碳排放征收不高于10歐元的碳稅價格方案能夠實現“雙重紅利”，對每噸二氧化碳20歐元的碳稅價格在一定條件下也能夠實現“雙重紅利”。

國內學者同樣模擬分析了碳稅開征后的經濟及環境效應。陸旸（2011）運用VAR模型模擬我國碳稅的就業紅利效應，認為征收碳稅的同時減少所得稅的“中性”政策，能夠實現低碳部門的產出增長，但短期內我國難以實現與發達國家類似的“就業雙重紅利”。婁峰等（2014）通過構建動態CGE模型，模擬不同情境下我國開征碳稅對環境、經濟、福利的影響，結果表明一定條件下能夠實現減少碳排放和提高社會福利的“雙重紅利”。然而，劉潔和李文（2011）通過能源使用量折算二氧化碳排放量，利用面板數據進行實證研究，發現開征碳稅雖然能夠實現減排和縮小收入差距的“雙重紅利”，但會對我國產生較強的負向經濟沖擊。

二、國際上碳稅的發展趨勢及制度設計

（一）碳稅進展

20世紀90年代，歐洲一些國家開始通過征收碳稅等環境稅來降低勞動和資本的稅負。北歐國家是最早的嘗試者。芬蘭于1990年開征碳稅，挪威、瑞典、丹麥等其他北歐國家于20世紀90年代先后實施碳稅，隨后瑞士等歐洲國家也開征了碳稅。近年來，亞洲、非洲國家也相繼實施碳稅。南非成為首個開征碳稅的非洲國家。新加坡政府宣布計劃從2019年起征收碳排放稅，成為亞洲地區開征碳稅的起點。世界銀行的統計表明，截至2021年1月，全球共有35個國家（地區）開征碳稅，涉及27個全國性征收方案，8個地方性的征收方案。預計2021年碳稅將覆蓋全球范圍內29.9億噸當量的碳排放，占全球溫室氣體排放量的5.5%。

（二）碳稅政策模式

總體而言，國際上碳稅政策模式分為兩種：一是單一碳稅政策，即在碳減排工具中僅選擇碳稅，如芬蘭等北歐國家初期的碳稅制度和英國的氣候變化稅（Climate Change Levy,CCL）；二是復合碳稅政策，即碳稅與碳交易等其他碳定價機制并行，這種模式在歐盟較為普遍。值得注意的是，在已經開征碳稅的國家（地區）中，碳稅并非完全作為一個獨立稅種存在，而是作為該國（地區）加強環境保護和節能減排稅收體系中的一部分。在一些國家，碳稅是作為消費稅（Excise Tax）、能源稅（Energy Tax）或燃料稅（Fuel Tax）的一部分存在，如芬蘭、瑞典等北歐國家；在另一些國家，碳稅作為環境稅的一部分存在，如丹麥和斯洛文尼亞；大部分參與歐盟碳排放權交易體系（European Union Emission Trading Scheme,EU ETS）的歐洲國家將碳稅作為該體系的補充機制。

從碳稅發展歷程來看，大部分國家經歷了從單一政策到復合政策的轉變。最早開征碳稅的芬蘭經歷多次改革，形成了較為成熟的“能源-碳”混合稅體系。歐盟于2005年建立首個國際碳排放權交易體系——歐盟碳排放權交易體系，通過漸進的方式實現了由單一碳稅制度向碳稅、碳交易并行的混合政策轉化。日本于2010年在東京設立了強制碳交易市場，2012年創立了“全球變暖對策稅”（Tax for Climate Change Mitigation）。加拿大形成了聯邦與各省靈活的碳定價體系，在聯邦政府《泛加拿大碳污染定價方法》（Pan-Canadian Approach to Pricing Carbon Pollution）的基準約束下，各省具有根據本地區具體情況選擇碳定價體系的自主權，并通過聯邦碳定價后備方案（Federal Carbon Pricing Backstop）確保整體碳減排目標的達成。可見，復合碳稅政策逐漸成為多數國家的選擇。

碳稅與碳交易的復合政策模式得以廣泛使用，與兩者在覆蓋范圍和價格機制上的互補性有關。在覆蓋范圍上，碳交易主要規制大型固定排放設施，而碳稅覆蓋范圍廣，可涵蓋小型、分散、移動的排放源。在歐洲，EU ETS覆蓋了高排放的電力部門和大工業部門，而碳稅則覆蓋占歐洲碳排放量55%的部門，包括來自汽車燃料、居民部門和小工業部門等小型排放源。在價格機制上，碳交易由于不事前固定價格，導致碳價因供需波動而缺乏穩定性，并且容易定價過低，降低減排效果。英國針對碳交易配額價格長期低迷的情況，于2013年制定了碳價支持機制（UK Carbon Price Support,CPS），對電力生產企業化石能源消耗實施雙重調控。除了覆蓋范圍和價格機制上的互補性之外，兩者還具有各自的優缺點和適用場景（見表1）。

（三）碳稅稅制要素

1.稅率水平

各國碳稅稅率差異較大，從波蘭的0.08美元/噸二氧化碳當量到瑞典的137.24美元/噸二氧化碳當量不等。碳稅稅率水平總體較低，近一半國家碳稅稅率低于25美元/噸二氧化碳當量，超過50美元/噸二氧化碳當量的碳稅稅率均出現在西歐與北歐發達國家，亞洲僅日本和新加坡建立了碳稅制度，碳稅稅率均較低，分別為2.61美元/噸二氧化碳當量和3.71美元/噸二氧化碳當量（見表2）。部分國家針對不同征稅對象設置了差異稅率。如冰島、丹麥對含氟溫室氣體設置了低于一般化石燃料的稅率，芬蘭和盧森堡分別針對交通燃料和柴油制定了高于其他化石燃料的稅率。碳稅實施的初期，各國通常制定較低的稅率水平，以減少對本國產品競爭力的不利影響，然后分階段逐步提高稅率，以保證減排效果。日本為了避免稅負急劇增加，在三年半內分三個階段提高碳稅稅率。

整體而言，碳稅稅率呈現逐年上升的趨勢，但就目前水平還很難達到《巴黎協定》的目標。根據碳定價高級別委員會（High-Level Commission on Carbon Prices）估計，若預期以高成本效益的方式實現《巴黎協定》的目標實現減排，到2020年碳價格至少為40～80美元/噸二氧化碳，到2030年前至少達到50～100美元/噸二氧化碳。然而，根據國際貨幣基金組織統計，目前全球碳價格還平均不到2美元/噸二氧化碳。

2.計稅依據

在計稅依據上，主要存在兩種模式。一是直接對碳排放量或碳含量征稅。這種模式能夠直接反映排放主體的排放量，但對計量技術要求較高，實施成本較高，目前只有波蘭、捷克等少數國家采用。二是根據燃料消耗總量或其含碳量計征，這種模式較為簡便，為大多數國家采用，如芬蘭、丹麥、英國、日本等，但這種方式不利于激勵企業采用先進的碳減排技術。

3.征稅環節

在征稅環節上，目前主要有三種模式。一是僅在化石燃料生產端征稅，如冰島、日本、加拿大各省；二是僅在化石燃料的消費端征稅，如波蘭、英國；三是同時對化石燃料的生產端和消費端征稅，如荷蘭將化石燃料生產商、進口商、經銷商和化石燃料消費者均設定為納稅義務人。生產端征稅便于征管，能夠減少社會阻力，但價格信號難以有效傳導給消費者，限制了碳稅的調節作用。消費端征稅符合稅收公平原則，也有利于喚起企業和消費者節能減排的意識，但納稅人較為分散，不便于管控。目前大多數國家在生產端征收碳稅。

4.稅收優惠

由于對燃料消耗量（含碳量）或者生產過程碳排放量征稅，碳稅可能與其他稅種形成重復征稅，或者與碳交易形成雙重管控；同時，由于各國環境政策規制強度不同，征收碳稅還可能削弱能源密集型企業和出口貿易型行業的國際競爭力。為避免這種情況，各國碳稅政策中對特定行業以及不同用途燃料設置了稅收優惠或免稅條款，如歐洲國家針對歐盟碳交易市場內的企業設置碳稅免除條款，加拿大各省對航空、運輸等能源密集型行業有部分豁免。

5.收入使用

2020年各國政府碳稅收入超過270億美元，年增幅約為14%。在收入使用上，多數國家將碳稅收入納入一般預算，并將碳稅收入用于再返還，以保持碳稅稅收中性。如芬蘭對能源密集型行業實施稅收返還；丹麥將碳稅收入的一部分用于補貼居民天然氣、電力使用，一部分用于向繳納增值稅的企業實施碳稅稅收返還，或補貼企業節能投資；英國通過減少企業為雇員繳納的國民保險金、提高節能環保技術投資補貼、成立碳基金三種途徑實現稅收再返還。

（四）碳減排的區域協作與潛在競爭

隨著氣候變化不斷加劇，全球范圍內不同層面的碳減排協作不斷加強。《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等國際公約明確了國家間氣候問題合作的框架與原則。聯合全球60多個國家的“氣候行動財政部長聯盟”（Coalition of Finance Ministers for Climate Action）于2019年年底發布了“圣地亞哥行動計劃”（Santiago Action Plan），旨在通過制定財政政策和配置財政資金推動國家氣候行動的落實。在實踐層面，各國家（地區）也紛紛加強跨區域、跨國界的合作，碳定價機制的調整范圍已超越國界與州界。上述行動表明，應對全球氣候變化不僅是各國環境部門的任務，更是全球性的責任。

與此同時，出于應對“碳泄漏”風險和競爭力保護的考慮，歐盟計劃于2023年前引入碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）。與碳稅這一國內稅收不同的是，CBAM通過對進口品碳強度征收邊境調節稅，調節國內外企業環境成本差異，是基于氣候變化調節的多邊貿易和環境政策。雖然CBAM具有減少“碳泄漏”的作用，但也給全球氣候和貿易帶來潛在挑戰。第一，定性為關稅可能與《關稅及貿易總協定》GATT第一條非歧視原則和最惠國待遇產生沖突。第二，歐盟CBAM主要針對能源消費密集型產業，可能導致這些行業勞動力產生跨境遷移，也可能引發出口優勢較弱的非歐盟國家的政治沖突和貿易報復。第三，CBAM存在難以計算、容易避稅、構成非法貿易壁壘的缺陷。圍繞CBAM的爭議存在兩種解決方案。一是拓展歐盟碳交易覆蓋范圍，要求進口商購買足夠配額，以抵償其進口環節排放的溫室氣體排放，但這會抬高歐盟碳價，削弱出口密集型國家貿易優勢。二是與碳稅結合，分別在國內化石燃料開采環節和能源進出口環節征稅，這樣的稅收政策組合能夠有效、合法地控制碳泄漏。

三、碳稅實踐國際經驗總結

通過上述梳理可以看出，雖然各國碳稅開征時間和制度設計存在差異，但在配合機制、改革模式、收入使用上具有一定共性。此外，單邊碳邊境調節措施帶來的挑戰也不容忽視。

（一）碳稅與碳交易形成互補，實施漸進式碳稅改革

從國際實踐來看，碳稅和碳交易是兩種互為補充、相互配合的減排機制。從理論上來看，碳交易和碳稅分別覆蓋大型和小型排放源，具有不同的價格決定機制。從實踐上來看，建立碳稅與碳交易等其他碳定價機制相結合的碳減排體系是大勢所趨，各國圍繞碳交易設置與之互補的碳稅政策，在確保重點控制行業總負擔基本不變的同時，通過調整碳稅稅率與優惠力度應對碳價較低的情況，從而保證減排效果。

在碳稅改革的推行方式上，大多數國家，尤其是歐洲國家，均在已有的環境稅收體系基礎上開征碳稅，同時，為了充分發揮碳稅的調節作用并穩定稅負，采用了分階段漸進式提高稅率的做法。

（二）保持碳稅稅制中性，減少資源扭曲和分配不公

碳稅在收入分配上具有累退性，稅負會通過價格機制轉嫁給消費者，降低勞動者收入份額和居民消費水平。因此，碳稅的引入和推行須協調各方權益，減少改革阻力和成本。事實上，開征碳稅是否能得到支持，很大程度上取決于其收入如何使用。在已經開征碳稅的國家中，一些國家通過多種途徑實現了稅收循環。第一種做法是用碳稅取代原有稅負更重或者具有累退效應的稅種；第二種做法是以減稅、稅收抵免或者稅收返還等形式返還給居民、企業，減少開征碳稅對收入分配和資源配置的不利影響，保持稅收中性。第二種做法又有兩種形式:一是通過削減個人所得稅和社會保障稅，減少勞動要素成本；二是對部分企業給予補貼，鼓勵高效率能源投資，以降低資本要素稅負。

（三）碳減排力度不對稱，單邊碳邊境調節措施帶來貿易挑戰

氣候變化問題屬于國際議題，協調各國碳減排措施與力度十分重要。《巴黎協定》明確以公平為基礎并體現共同但有區別的責任和各自能力的原則，提倡發達國家在實現絕對減排目標的同時，向發展中國家提供技術援助，發展中國家根據自身國情逐步提高減排自主貢獻。但是，由于各國經濟環境、資源稟賦、體制背景和市場發展存在差異，難以實現碳稅國際政策趨同，由此引發“碳泄漏”和競爭力問題，致使歐盟成員國等發達國家開始考慮采取“碳關稅”及其他邊境調節措施。然而，單邊“碳關稅”并不能有效解決“碳泄漏”問題，反而會導致各國碳排放量上升，削弱發展中國家和發達國家的貿易競爭力，降低貿易開放度，減少消費福利。

四、國際碳稅實踐對我國2030年前實現“碳達峰”的目標的啟示

國際碳稅實踐為我國碳減排政策設計提供豐富經驗借鑒。為順利按期實現我國“碳達峰”目標，建議擇機開征碳稅，同時增加應對碳關稅的政策儲備。

（一）繼續推進碳排放權交易市場建設的同時，適時開征“名義性碳稅”

目前，碳排放權交易機制是利用市場機制推動碳減排的主要政策工具。但是，我國電力、金融等市場和歐美國家不同，當前碳交易機制也與歐盟等存在較大區別，并且存在覆蓋范圍有限、價格波動較大等問題，僅通過全國碳排放權交易市場可能不足以對低碳轉型提供充分激勵。從國際實踐來看，碳稅是各國實現氣侯目標的有力措施。實現“30·60目標”需要多種強有力的碳減排工具相互配合、共同支撐。因此，我國有必要在繼續推進碳排放權交易市場建設的同時，加強碳稅研究，適時開征碳稅。

總體而言，開征碳稅具有兩種方案：一是開征“實質性碳稅”，即新設碳稅稅種，對二氧化碳排放征稅；二是開征“名義性碳稅”，即整合改造與能源環保相關的稅種。第一種方案可能面臨推行實施成本高等困難，就現階段減排目標和稅制結構而言，第二種方案是短期內相對較優選擇。短期內，可整合煤炭資源稅、成品油消費稅、環境保護稅等稅種，形成“中國式碳稅”。初期根據稅負平移的原則，設計碳稅制度，根據能源消耗量和折算系數計算出的碳含量作為計稅依據，參照碳交易價格和國際標準合理設置稅率，后期根據發展規劃和國際環境分階段逐步提高稅率，擴大征稅范圍，同時注意給予主動采用低碳節能技術的企業一定稅收激勵。待技術與其他條件成熟，擇機開征“實質性碳稅”。

處理碳交易與碳稅重復管控問題需要加強政策協同。對此可效仿歐盟的做法，對納入碳交易規制的企業予以碳稅豁免權，或者構建兩種制度之間的轉換機制，賦予企業兩種碳減排制度選擇權。另外還可考慮針對高碳能源開采量或使用量征收碳稅，從而替代對碳排放量征稅，以此避免與碳交易重合，并且能夠從能源生產和消費兩端同時加強管控，提高減排效果。

（二）減少稅收扭曲，注重分配公平

我國碳稅稅制未來應當體現稅制中性的原則，即將碳稅收入專款專用于環境保護相關事業，或以稅收返還等形式返還給企業和居民，以降低收入分配扭曲，提高稅制整體效率。需要明確的是，設立碳稅的主要目的并不在于增加財政收入，而是通過稅收和價格調節企業和居民的行為。因此，盡量減少對資本、勞動要素的扭曲是稅制設計應該考慮的目標。這一目標可通過削減個人所得稅和企業所得稅、企業社會保障負擔實現，也可通過補貼促進企業節能環保技術的投資和研發。

（三）推動氣候問題國際合作，增加應對碳關稅的政策儲備

短期內，歐盟碳邊境調節機制會抬高我國出口成本，沖擊出口貿易。但從長期看，隨著貿易結構優化和能源轉型，出口產品碳強度將逐步降低，碳邊境調節機制帶來的不利影響也會逐漸減弱。面對氣候問題帶來的復雜國際博弈局面，我國應該堅持《巴黎協定》的原則與目標，在國際競爭中求合作，推動世界范圍內碳稅政策與其他碳定價機制實現國際趨同，逐步提高我國碳減排自主貢獻，加快研究碳邊境調節機制，完善國內碳定價體系，推動低碳行業發展，妥善應對國際貿易沖擊。

（本文為節選，原文刊發于《國際稅收》2021年第12期）