美國實行“全面提升客戶體驗”的稅收征管改革

中國稅務報 2021年08月11日        作者：余菁 謝宗煒 張丹 劉茵瑩

不久前，美國國內收入局（IRS）向國會提交了《納稅人優先法案報告》（Taxpayer First Act Report），提出了“三大戰略”建議方案，即《納稅人體驗戰略》《培訓戰略》和《機構重組戰略》，實行新一輪稅收征管改革。按原計劃，IRS本應于2020年9月30日前提交該報告，但因疫情等原因延期至2021年。

改革背景和目標

20多年前，IRS按照《IRS機構重組和改革法案1998》進行了深入、全面的改革，改革的重點是強化納稅人權利，確立了按納稅人類型實施分類管理的基本稅收征管思路。20多年來，隨著納稅人基數不斷擴大，經濟全球化不斷深入，企業經營模式發生重大改變，稅收管理的復雜性日益增強。稅收征管面臨著組織收入、提升服務、節約成本、順應新經濟模式等多重挑戰。IRS原有架構、運行機制、稅收管理理念和技術手段等諸多方面已不能適應當前經濟發展的需要，也不能滿足納稅人、IRS員工、合作伙伴和內外部利益相關者的期待和合理訴求，更無法跟上最新科技發展的步伐。

2019年7月1日，美國簽發《納稅人優先法案》（Taxpayer First Act ，TFA），其立法宗旨是維護和擴大納稅人權利。該法案要求IRS進行機構重組，制定全面的客戶服務戰略，強化網絡安全，實現技術現代化，成為對納稅人更加友好的機構。

《納稅人優先法案》的出臺及其一系列特定改革和戰略計劃的實施可以說是IRS順應時代需要的產物。

《納稅人優先法案》明確了全面提升客戶體驗、推進IRS現代化進程、推進IRS機構改革、加強網絡安全和身份信息保護以及促進公正公平稅收執法5大改革任務，其中提升客戶體驗是核心，也是IRS重組改革的重要目標。據此目標，IRS向國會提交的《納稅人優先法案報告》計劃改進技術，提供“無縫式”服務，將IRS打造成為值得信賴、對客戶友好、覆蓋所有納稅人的數字化機構。

改革特色和亮點

服務和管理理念實現三個轉變。本輪改革在服務和管理理念有三個轉變：一是從權利保護型向最佳體驗型轉變。本輪改革將提升納稅人體驗作為改革核心，全面引入企業界的“客戶服務”理念和最佳實踐。為此，IRS設立了首席納稅人體驗官作為IRS高級領導層成員之一。通過確立覆蓋IRS全域的納稅人體驗準則，確保不同類型的納稅人感受體驗一致。二是管理從分散型向集約型轉變。組建由關系和服務助理局長直接領導的關系和服務司，整合面向納稅人的所有服務渠道，實現“端到端”服務交付和關系管理，使納稅人及其他利益相關者與IRS之間的互動更為簡便，更加“無縫”。同時，組建由遵從管理助理局長直接領導的遵從管理司，將不同類型納稅人的遵從管理職能整合至一個部門，在減少戰略規劃、問題識別、工作計劃制定、績效監控等活動的交叉和重復的同時，制定統一的遵從管理戰略和管理流程，使納稅人在所有遵從管理互動中獲得一致的體驗。三是從被動提供服務向主動推送轉變。應用行為學相關理論成果，采用新技術分析并預先判斷納稅人涉稅需求，繼續借助可信賴的合作伙伴，按納稅人偏好的時間、語言和方式主動為納稅人提供涉稅輔導和教育服務。

打造整體驅動體系，協同推進三大戰略。IRS以“1+3+42”推動本輪征管改革。“1” 即 《納稅人體驗戰略》，構成本輪改革的終極目標；“3”即《機構重組戰略》《培訓戰略》以及IRS《綜合現代化發展計劃》，其中《機構重組戰略》是組織保障，《培訓戰略》是人力資源保障，IRS《綜合現代化發展計劃》是技術保障；“42”即TFA的其他42項改革法令。IRS還將從公平公正執法、深化網絡安全和身份保護等維度，提供改革所需的一系列制度保障。IRS專門組建由機構改革和創新助理局長領導的機構改革和創新司，統籌“三大戰略”及其他戰略任務，確保本輪改革戰略方向的統一性、協同性和整體性。

精簡決策集體，優化決策運行機制。本輪機構改革，IRS將形成“1+2+10”決策集體：“1”即IRS最高決策者——IRS局長；“2”指IRS副局長+IRS局長辦公室幕僚長（相當于我國行政機關的秘書長）；“10”是指分別直接領導機構改革后IRS內設的10個司（辦）級單位的“高級領導層”成員。在優化決策運行機制方面：一是優化領導層配置，改革決策模式。大幅壓縮原“高級領導層”人數，但同步增加直接向IRS局長負責和報告的職位數量，實現決策扁平化，提升決策的開放度和有效性。減少副局長職數，提升其職責定位。設立5個助理局長職位，直接領導五大職能序列，即關系和服務、遵從管理、機構改革和創新、運營管理和信息技術。二是消除職能交叉重復，提高機構運行效率。取消按納稅人規模和類型設置的業務機構，按照遵從管理的理念進行機構重設，實施集約化運作，提高遵從管理的統一性和機構運行效率。

順應數字化發展趨勢，強化信息技術應用。一是強化信息技術部門。重點改革IT部門，發展自己的IT專業隊伍。任命專職的IRS首席信息官取代代理職位人員，專職負責IRS所有IT系統的開發、建設和維護，保障IT系統的安全性以及與IRS體系的兼容性，以適應數字化的未來趨勢。二是推動重點信息化項目，如戰略監督、組織發展、信息網絡、機構運營、電算中心、用戶和網絡服務、組織架構和工程和項目現代化，以更好地響應納稅人對新興信息技術解決方案和在線服務的需求。三是提升管理層級支撐信息化發展規劃。信息技術司直接向IRS局長報告，強化對信息技術持續優化工作的領導，使決策層更好地對最新的IT技術作出反應。四是分步實施穩步推廣數字化技術。本次改革在新組建的機構改革和創新司下專門設立了數字化及個性化解決方案處，制定了“個性化解決方案和數字化發展戰略”，其主要職能之一就是分項目實施，推進IRS的數字化建設。

強化能力建設，提供人力資源保障。一是定制納稅人體驗標準課程。為使IRS全體人員具備為納稅人提供最佳體驗所必需的理念、業務素質和服務技能，建立覆蓋所有員工在IRS任職期間的持續培訓機制。二是實施培訓戰略，持續跟蹤評效。IRS將組建專門的IRS大學，分納稅服務、稅務管理、信息技術和運營管理、領導力4個學院，集中組織分散在全國500多個辦事處的IRS所有培訓和員工發展活動，引入當今世界較為先進的柯克帕特里克四級評估培訓模型對培訓成效進行系統評估和調整改進。三是啟動改革管理計劃，緩解變革初期可能會給員工帶來的不適感，通過培訓部分員工使其成為各部門的“改革先行者”，進而引導其他員工；實施專項溝通計劃，與員工、納稅人、稅務從業人員和其他利益相關者雙向對話；密切聯絡國家財政部員工工會，確保機構的組織文化與改革同步。

啟示與借鑒

美國實行的“全面提升客戶體驗”的稅收征管改革對我國落實好《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，更好推進改革具有一定借鑒意義。

實現決策系統扁平化，提升管理協同性。一是增強決策和指揮系統的扁平化程度。如果決策層與實操層之間層級較多，易導致執行偏差問題。建議減少稅收管理層級，增強決策和指揮系統扁平化程度，上移決策職能，適度打破與行政區劃基本對應的格局，按稅源規模、納稅人繳費人數量及其分布情況設置屬地辦事機構、配置管理資源。二是提升日常遵從管理的統籌協同性和效率。建議由一個部門歸口統籌實施遵從管理，統一整合各業務部門的遵從管理需求，制定遵從管理規則和基本策略，有效整合任務配置管理資源。

借鑒商業機構數字化理念，推動數字化征管。密切關注國際稅收數字化征管趨勢，將現有的數據管理部門升級為數字化征管發展部門，并將數字化征管提升為稅務部門的戰略發展方向，制定數字化征管的長期、中期和短期目標，大膽借鑒商業機構數字化管理理念和實踐，引入人工智能等高級、深度分析工具，嵌入納稅人原生系統，分析納稅人繳費人辦稅行為習慣，事前識別納稅人繳費人需求，提供精準納稅服務。

加強內容培訓，引入客戶服務標準課程。“客戶服務”理念和意識的內化一方面需要組織目標和愿景的引領，組織文化的長期建設和涵養，另一方面需要對組織成員進行長期和系統的培訓。建議在全系統內設計或引入專門的客戶服務標準課程，作為各級各類培訓的必修課程。

（作者單位：國家稅務總局蘇州工業園區稅務局、國家稅務總局稅收科學研究所）