《美國制造稅收計劃》有幾個意思？

中國稅務報  2021年05月19日

作者：國家稅務總局稅收科學研究所 《美國拜登稅改計劃研究》課題組

本次美國稅改旨在提高聯邦公司所得稅稅率，出臺優惠政策支持清潔能源生產，增加本國稅收收入和本土公司競爭力，加大對基礎設施的投資和拉動經濟，為《美國就業計劃》提供資金支持。

4月7日，美國財政部發布《美國制造稅收計劃》，直指3大目標：一是通過取消離岸投資激勵措施，大幅減少利潤轉移；二是通過出臺稅收優惠支持清潔能源生產，讓美國公司和勞動力更具競爭力；三是帶來新的資金，為持續增長的基礎設施、研究和制造業投資買單，并力求為《美國就業計劃》提供全額資金支持，產生永久性收入。

改革原因

建立更高效的稅制。2017年通過的《減稅與就業法案》（TCJA），將美國聯邦公司所得稅（以下簡稱“公司所得稅”）稅率從35%降至21%，原本旨在提高美國公司競爭力，但法案通過的兩項條款制定了新的離岸優惠措施，即全球無形資產低稅收入（GILTI）和境外衍生無形收入（FDII），不僅沒有為美國公司在本土的運營提供足夠的激勵，反而鼓勵了將利潤轉移到低稅地的公司。所以本次拜登政府的《美國制造稅收計劃》旨在建立更高效的稅制。

建立更公平的稅制。很多國家通過降低資本收益、股息和公司所得稅稅率，將相對稅負從公司和資本轉移到勞動力身上。比如，很多國家資本所得相對于勞動所得而言，享有更多的稅收優惠，但由于資本主要集中在較富裕納稅人群體的手中，就意味著高收入納稅人比低收入納稅人獲得更多的好處，這不僅對勞動力和資本的收入分配產生不利影響，還加劇了高收入群體和工薪收入群體總收入不平等的趨勢。

增加稅收收入。受TCJA法案中公司所得稅減稅政策的影響，在TCJA實施后的兩年，美國公司所得稅收入占國內生產總值（GDP）的比重從2%降至1%。與此形成鮮明對比的是，美國公司利潤正處于歷史高點。造成其中差異的主要原因就是稅制，其為美國跨國公司提供稅收優惠促使公司將利潤轉移到海外以規避本土稅收。

終止跨國公司利潤轉移。2018年美國跨國公司利潤轉移最多的10個管轄區中，有7個是世界知名低稅地。比起本土，這些公司將更多的利潤藏在“避稅天堂”。

鼓勵清潔能源行業發展。研究表明，化石燃料對美國社區的空氣和水質產生了負面影響，與此同時，現有稅制對清潔能源生產和投資的稅收優惠不足以應對巨大的環境問題。拜登政府承諾將取消對化石燃料生產商的補貼，轉而大幅增加對清潔能源行業的稅收優惠。

主要內容

將公司所得稅稅率提高至28%。《美國制造稅收計劃》把公司所得稅稅率從21%提高至28%，同時對致力于提高競爭力和加大生產性投資的公司提供稅收優惠。該舉措一方面增加了稅收收入，為財政優先事項提供資金；另一方面緩解了稅收不平等問題，公司所得稅通常是對資本征稅的必要手段，以確保資本至少被征稅一次，如果不征收公司所得稅，很大一部分資本收入將完全逃避征稅。

廢除對離岸外包和利潤轉移的優惠政策。《美國制造稅收計劃》將大幅減少目前GILTI和FDII中對國外投資的重大稅收優惠，幾乎取消了跨國公司能夠有空間進行利潤轉移的內容，并將GILTI有效稅率從10.5%提高至21%。據美國財政部和稅收聯合委員會預測，如果按此實施的話，未來10年，美國政府將增加超過5000億美元的稅收收入。加上廢除稅基侵蝕與反濫用稅（BEAT）的提議，未來10年，將為美國公司納稅人帶來超過2萬億美元的利潤。

結束全球稅收逐底競爭。在經濟合作與發展組織（OECD）/二十國集團（G20）稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）包容性框架下，國際社會正在尋求就公司所得稅全球最低稅率達成一項全面協議。拜登政府提議將全球最低稅率設為21％，據美國官方預測，增加的稅收收入總額基本與以前因利潤轉移造成的稅收損失相同，美國和其他國家跨國公司將在未來10年繳納約7000億美元稅款，基本結束全球競相降低公司所得稅稅率的逐底競爭。

建立國際稅收多邊合作。GILTI和FDII增加了美國公司將經濟活動向海外轉移的動機。《美國制造稅收計劃》準備廢除FDII制度，這不僅將增加大量的稅收收入，還直接有效地鼓勵美國公司在本國進行科學技術研發，尤其與《美國就業計劃》中針對新興科技的1800億美元投資相結合，將為本土科技創新提供大力支持。

確保每個大公司都作出貢獻。一般情況下，每年大約有200家美國公司報告的凈利潤至少是20億美元，因為現行美國稅法存在漏洞及實行離岸激勵措施，所以大型盈利公司能夠有空間減少應納稅利潤或獲得退稅，很大一部分公司繳納的公司所得稅為0，相比之下，工人們卻要為自己的工資納稅。為此，本次稅改提出“最低賬面稅”，最低稅率為15%，凡是年報顯示賺取天價利潤的大公司將被要求繳納“最低賬面稅”，即使是按應稅收入計算需繳納公司所得稅為0的公司。預計約45家公司將繳納“最低賬面稅”，每家公司平均每年至少增加約3億美元的應納稅額。

用清潔能源生產激勵措施取代對化石燃料公司的補貼。本次稅改計劃將為清潔能源生產和儲存提供期限10年的生產稅收抵免和投資稅收抵免，加上其他非稅提案，以實現拜登承諾的到2035年美國100%清潔電力的目標。據美國財政部預測，取消對化石燃料公司的補貼將在未來10年增加超過350億美元的稅收收入。該計劃還包括了為長途輸電線路提供新的稅收優惠，以確保清潔電力能夠被輸送到城市、家庭、企業；進一步擴大對儲電項目的稅收優惠，確保電力供應的可靠性；認識到新興技術應對氣候變化的重要性，呼吁對最先進的碳捕獲和碳封存項目實行稅收優惠等。此外，計劃還提出恢復對污染者征稅，以支付美國《超級基金法》中治理污染泄漏場所的環保清理費用。

通過強化稅務執法解決企業逃避稅問題。過去10年，美國國內收入局的執法預算下降了25%，所以不得不優先考慮執行不太復雜的案件。本次稅改計劃將增加國內收入局的執法預算，以確保向“越線”大公司追究責任、追繳稅款。

影響分析

或將影響美國公司在外國的直接投資。《美國制造稅收計劃》將通過大幅提高大公司的稅負，增加本國稅收收入，從而導致跨國公司對其境外經營活動進行實質性調整，或將對美國公司在外國的直接投資造成不利影響。

影響發展中國家吸引外資的能力。拜登政府針對OECD支柱一提案提出了簡化的方法，即全球所有行業的大型跨國公司都被納入支柱一管理范圍，按照其營業收入和利潤率進行排序，總共不應超過100家。雖然這樣能夠使問題簡化便于操作，但各國就不太可能同意收回單邊的數字服務稅，而美國又將對實施數字服務稅的國家采取行動。關于支柱二，美國呼吁將全球最低稅率提高到21％，與其擬議的GILTI稅率保持一致，有世界銀行專家分析，這將提高國際資本融資成本，進而影響發展中國家吸引投資的能力。

清潔能源激勵措施將為美國創造大量高薪就業機會。預計通過清潔能源生產激勵措施所創造或保留的就業機會，遠遠超過對化石燃料公司取消補貼所失去的就業機會。預計2022年~2031年，每年平均有170萬美國人從事清潔能源行業。

課題負責人：李淼焱

課題組成員：余菁 文月 孫敏婕