提升全球稅收透明度工作取得實質(zhì)性進展

中國稅務(wù)報  2020年10月13日

作者及單位：國家稅務(wù)總局湖南省稅務(wù)局   何振華

湖南大學(xué)工商管理學(xué)院       張馨元

國家稅務(wù)總局海口市稅務(wù)局    梁麗麗

近期，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）旨在提高國際稅收透明度的動作頻出。9月1日，OECD全球稅收透明度與信息交換論壇（以下簡稱“全球論壇”）發(fā)布了9份最新的同行評審報告，公布了相關(guān)國家遵從國際稅收情報交換國際標(biāo)準(zhǔn)的評級結(jié)果。9月24日，OECD公布了根據(jù)稅收侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）第13項行動計劃最低標(biāo)準(zhǔn)進行的第三次年度同行評審結(jié)果，證實了國別報告制度在持續(xù)努力改善全球跨國公司稅收透明度方面取得了實質(zhì)進展。

EOIR第二輪同行評審要求趨嚴

在稅務(wù)行政互助領(lǐng)域，各國之間開展稅收情報交換已有百余年的歷史，情報交換的種類包括應(yīng)請求的情報交換（EOIR）、自動情報交換（AEOI）、自發(fā)情報交換、同期稅務(wù)稽查、境外稅務(wù)調(diào)查及行業(yè)范圍內(nèi)的情報交換等。其中，EOIR與AEOI被視為當(dāng)下國際稅收情報交換的兩根頂梁柱。截至目前，已有160多個成員國（地區(qū)）基于平等的原則在全球論壇框架內(nèi)共同致力于稅收透明度和信息交換工作。

2010年—2016年，全球論壇開展了第一輪EOIR同行評審。針對各管轄區(qū)EOIR標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，同行評審一方面會提出適當(dāng)?shù)母倪M建議，另一方面，會對其進行總體評級。評級標(biāo)準(zhǔn)如下：針對其法律框架，評估成員國是否制定了符合國際標(biāo)準(zhǔn)要求的法律和監(jiān)管框架，評級分為符合、基本符合但需改進、不符合三個等級。針對其標(biāo)準(zhǔn)實施情況，評估在各國法律和監(jiān)管框架下具體執(zhí)行國際標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)情況，評級分為合規(guī)、基本合規(guī)、部分合規(guī)、不合規(guī)四個等級。

第一輪同行評審的評估重點為兩方面，一是各管轄區(qū)的法律和法規(guī)框架是否符合EOIR標(biāo)準(zhǔn)的要求，二是各管轄區(qū)在法律和法規(guī)框架下執(zhí)行EOIR標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)情況。在第一輪評審中，全球論壇對119個稅收管轄區(qū)進行了評級，其中112個管轄區(qū)達到基本合規(guī)及以上的評級。整體而言，各稅收管轄區(qū)對稅收透明度的遵從性較好。

第二輪同行評審于2016年開始，擬于2023年完成。相比第一輪審議，第二輪審議重點加入以下三方面內(nèi)容：一是2012年更新的《OECD稅收協(xié)定范本》第26條及其注釋中規(guī)定的新原則；二是受益所有人信息的可獲取性；三是所回復(fù)情報的完整性和質(zhì)量。此外，第二輪審議還對第一輪審議中已規(guī)定的個別事項做補充說明，例如關(guān)于境外公司相關(guān)記錄的保存期限的規(guī)定等。自2017年以來，全球論壇發(fā)布了同行審議評審報告累計80份。

從目前發(fā)布的報告來看，各國同行評審的結(jié)果不如第一輪樂觀，雖然大部分管轄區(qū)根據(jù)評審小組的改進建議已采取措施解決，但由于第二輪評審事項重心轉(zhuǎn)變以及評審要求趨嚴，多國的合規(guī)評級維持現(xiàn)狀或被降級。2020年以來，全球論壇分別于4月和9月分2批公布了17國（地區(qū)）遵從EOIR規(guī)則的評審情況，其中6國（地區(qū)）被降級，降級率超過35%。

4月，OECD發(fā)布了涉及秘魯、巴巴多斯、突尼斯、塞舌爾、利比里亞、瑞士、中國澳門、文萊8份同行評審報告。其中，巴巴多斯和塞舌爾從基本合規(guī)降級為部分合規(guī)，其他國家（地區(qū)）均被評為基本合規(guī)。

9月1日發(fā)布的9份評審報告，公布了包括中國、韓國、希臘、馬耳他、智利、烏拉圭、巴布亞新幾內(nèi)亞、直布羅陀9個稅收管轄區(qū)對EOIR規(guī)則的遵從情況。巴布亞新幾內(nèi)亞為首次全面接受同行評審并被評為基本合規(guī)，其余8個國家（地區(qū)）均為接受第二輪評審，其中：韓國等4個國家被降級，希臘等4個國家保留了原評級等級。

全球論壇第二輪同行評審給各稅收管轄區(qū)提出了更高的稅收透明度標(biāo)準(zhǔn)要求，各管轄區(qū)未來必須更關(guān)注國際標(biāo)準(zhǔn)的實踐。

改善跨國公司稅收透明度取得進展

9月24日，荷蘭國際財稅文獻局研究員瓦西莉奇·厄杰妮在該機構(gòu)官網(wǎng)發(fā)表文章《BEPS第13項行動計劃：OECD對實施國際稅收透明度框架取得的實質(zhì)性進展表示肯定》。文章指出，OECD近日公布了根據(jù)BEPS第13項行動計劃最低標(biāo)準(zhǔn)進行的第三次年度同行評審結(jié)果，該結(jié)果表明，通過國別報告（CbC）改善全球跨國公司稅收透明度做出的一系列協(xié)調(diào)努力已經(jīng)取得實質(zhì)進展。

評審涵蓋了131個國家和地區(qū)，這些稅收管轄區(qū)提供了截至2020年4月與實施國別報告制度有關(guān)的立法框架與詳細信息。對于這些國家和地區(qū)，評審涵蓋了國內(nèi)法律和行政管理框架、信息交換框架以及為確保獲取的國別報告保密性和合理使用所采取的措施。

根據(jù)BEPS第13項行動計劃進行的第三次年度同行評審要點包括：一是國內(nèi)法律和行政管理框架：超過90個國家和地區(qū)制定了與國別報告有關(guān)的國內(nèi)法律框架。一些國家和地區(qū)已經(jīng)批準(zhǔn)了最終確定的法律框架，尚待正式公布。在這份同行評審報告中，有41個國家和地區(qū)收到了實施或最終確定其國內(nèi)法律或行政管理框架的改進建議，有34個國家和地區(qū)收到了完善特定領(lǐng)域框架的建議；二是信息交換框架：有76個國家和地區(qū)簽署了多邊或雙邊主管當(dāng)局間協(xié)議；三是保密性：在這次評審所涵蓋的國家和地區(qū)中，有78個國家和地區(qū)已經(jīng)通過全球論壇對在實施AEOI標(biāo)準(zhǔn)過程中確保保密性和數(shù)據(jù)安全的評估，但未收到任何行動計劃。有10個國家和地區(qū)由于受到全球論壇的評審，正在根據(jù)全球論壇發(fā)布的行動計劃采取相應(yīng)措施；四是國別報告的合理使用：有82個國家和地區(qū)提供了詳細信息，使BEPS包容性框架有理由相信——其具有相應(yīng)措施確保國別報告的合理使用。

瓦西莉奇指出，選擇退出同行評審的國家和地區(qū)，必須確保轄區(qū)內(nèi)的跨國企業(yè)集團的最終母公司（同時也屬于這些轄區(qū)的居民實體）總收入未超過規(guī)定門檻從而無須提交國別報告的本地文檔。此次同行評審報告中未包括的BEPS包容性框架成員包括：阿爾巴尼亞、布基納法索、庫克群島、洪都拉斯、黑山以及圣基茨和尼維斯。

積極推動開展AEOI第一輪同行評審

與EOIR交換實施的“以另一國主管當(dāng)局基于其國內(nèi)有關(guān)征稅程序發(fā)現(xiàn)特定案情，對納稅人存在逃避稅行為建立合理懷疑為前提，且索取信息的范圍不得波及不確定的納稅群體”相比，AEOI實施“不以一國主管當(dāng)局事先發(fā)現(xiàn)特定案情并建立合理懷疑為前提，且信息搜集及傳遞較為及時”，因此AEOI對于試圖利用跨境籌劃進行逃避稅的納稅人具有強大的震懾功能，有助于增強納稅人自覺納稅的動力。

實施稅收透明度和信息交換標(biāo)準(zhǔn)不僅改進了稅務(wù)部門識別逃避稅行為的管理工具，更提高了各稅收管轄區(qū)的稅收征管能力。2019年11月，OECD發(fā)布的全球論壇十周年報告顯示，2018年，90個國家（地區(qū)）自動交換了4700萬個金融賬戶的信息，涉及總資產(chǎn)4.9萬億歐元。而2017年，僅有49個國家（地區(qū)）交換了1100萬個金融賬戶。

目前的同行評審程序是以EOIR為主，但全球論壇自2017年以來，一直致力于建立以EOIR和AEOI并行的評審程序。2018年全球論壇烏拉圭全體會議通過了AEOI的審查職權(quán)范圍，明確將于2020年開始逐步開展AEOI同行評審。AEOI同行評審將更多關(guān)注各國（地區(qū)）落實AEOI國際標(biāo)準(zhǔn)的有效性。《2019年全球金融賬戶涉稅信息自動交換實施報告》的出臺，更是表明全球論壇致力于提高稅收征管能力、打擊逃稅避稅行為的決心。2019年12月，OECD發(fā)布的2019年自動交換實施報告顯示，全球論壇所有成員都參與了EOIR，所有金融中心都參與了AEOI，成員之間交換金融賬戶信息多達6100次，比2018年增長了36%。

為推進AEOI同行評審工作，2020年3月16—18日，全球論壇下轄的信息自動交換同行評審小組（APRG）召開首次會議。受新冠肺炎疫情影響，APRG首次會議通過遠程方式進行，來自世界各地的90余名代表參會。APRG討論了確保各國有效落實AEOI標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵問題，以及新冠肺炎疫情的最新進展及其對落實AEOI標(biāo)準(zhǔn)可能產(chǎn)生的影響。首次APRG會議在以下兩方面取得重大進展：第一，建立框架以完成與AEOI標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的第一輪同行評審，包括近幾年開展的法律評估，以及即將開始的實踐評審的有效性；第二，加強全球論壇在確保涉稅信息交換保密性方面的工作。

目前，全球論壇正在積極推動成員國（地區(qū)）開展AEOI標(biāo)準(zhǔn)實施有效性的同行評審，各稅收管轄區(qū)亦需證明具有報告義務(wù)的金融機構(gòu)已開展盡職調(diào)查和報告程序，能正確識別和報告離岸金融賬戶持有人及其受益所有人。

瓦西莉奇認為，全球論壇推動EOIR標(biāo)準(zhǔn)評審向“EOIR+AEOI”標(biāo)準(zhǔn)評審的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著全球稅收透明度和信息交換工作質(zhì)效的階段性提升。