“全球反稅基侵蝕”方案的最新發展和評析

內容摘要：

為應對數字經濟帶來的稅收挑戰，OECD廣泛征詢意見后提出“兩大支柱”方案，第一支柱側重解決征稅權劃分問題，第二支柱側重解決其他未解決的BEPS 問題。本文重點探討第二支柱下的“全球反稅基侵蝕”（GloBE）方案，包含四項規則：所得計入規則、征稅過少的支付規則、轉換規則以及承擔稅負規則。該方案借鑒了美國《減稅與就業法案》中“全球無形資產最低稅”（GILTI）制度。本文分析了GloBE方案的主要內容，梳理了OECD近期發布文件中的觀點，并對方案的政策效果及發展前景進行分析評價。

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6126（2020）02-0033-05

關鍵詞：數字經濟、稅基侵蝕和利潤轉移、全球反稅基侵蝕、第二支柱

一、“全球反稅基侵蝕”方案提出的背景

數字經濟時代，新型商業模式的發展給稅收制度帶來了全新的挑戰。跨國公司利潤轉移現象非常普遍，尤其是通過與無形資產相關的架構安排。盡管BEPS行動計劃已經確立將稅收與價值創造地相結合的理念,并提出反避稅的相關措施，但目前仍沒有形成綜合性的解決方案。為解決這一問題，國際稅收領域各界提出了不同的觀點和方案。歐盟委員會于2018年3月提出對大型互聯網企業開征數字服務稅（Digital Services Tax，DST），也有一些國家采取單邊措施對跨境數字經濟活動征稅。但一直以來，經濟合作與發展組織（OECD）都不贊成對數字經濟單獨開征新稅種，而認為應以現有稅收制度為基礎不斷完善，推進國際共識的達成。

為應對數字化帶來的稅收挑戰，2018 年3月至今，OECD已經發布了6 份相關文件。其中，2019年2 月發布《稅基侵蝕與利潤轉移項目公眾咨詢文件：應對經濟數字化的稅收挑戰》（以下簡稱《公眾咨詢文件》），提出了在全球范圍內應對數字經濟稅收挑戰可能采取的措施。1隨后，2019 年5 月發布《OECD 應對經濟數字化稅收挑戰的工作計劃》（以下簡稱《工作計劃》）。2《工作計劃》提出，目前提案側重于從兩個方面應對數字經濟稅收挑戰，其一是通過修改利潤分配規則和聯結度規則來劃分征稅權（稱為“第一支柱”），其二則側重于未解決的稅基侵蝕利潤轉移問題（稱為“第二支柱”），提出了全球反稅基侵蝕（GlobalAnti-Base Erosion ，GloBE）提案。按照《工作計劃》，2019年6月至2019年年底是方案起草和評估的關鍵時段，2020年將形成最終方案。2019年10月9日OECD 發布《第一支柱下的統一方法——公眾咨詢文件》。32019年11月8日OECD發布《第二支柱下的全球反稅基侵蝕提案——公眾咨詢文件》（以下簡稱《第二支柱公眾咨詢文件》）。4由于第二支柱的提案涉及較多技術難題，影響較為廣泛，本文將主要針對第二支柱提案進行分析。

第二支柱的“全球反稅基侵蝕”方案源于2017年美國《減稅與就業法案》（Tax Cuts and Jobs Act，TCJA）中實施的“全球無形資產最低稅”制度（GlobalIntangible Low-Taxed Income，GILTI）。美國的GILTI制度是應對稅基侵蝕和利潤轉移的單邊措施。在TCJA中，《國內收入法典》第951A條引入新制度，即若某外國實體符合受控外國子公司認定條件，則其營業活動產生的境外收入，美國股東需按照一定比例確定為當期應稅收入。GILTI與美國國內收入法典F分部下的受控外國公司制度（Controlled Foreign Company，CFC）是兩個不同且獨立的稅收制度。GILTI總收入不僅包括與無形資產相關的外國收入，銷售貨物所得、服務費以及利息收入也被包含在內，但是需要排除F分部所得。目前GILTI適用的有效稅率為10.5%，通常適用于受控外國子公司所得所在國稅率低于13.5%的情形。隨后，澳大利亞和英國等國家也在國內稅法中引入類似GILTI的稅收制度，以防止利潤外流。在這種背景下，OECD借鑒美國GILTI稅收制度設計的靈感，提出“全球反稅基侵蝕”方案，旨在全球范圍內解決剩余的稅基侵蝕與利潤轉移問題。

二、“全球反稅基侵蝕”方案的內容

（一）基本內容

GloBE方案最早是在2019年2月發布的《公眾咨詢文件》中提出，經過《工作計劃》的進一步闡釋說明逐漸清晰，2019年11月發布的《第二支柱公眾咨詢文件》進一步明確了方案實施的技術性設計問題。但該方案在正式落地前還需要明確很多細節性問題，目前仍在征詢不同利益相關者的建議，期待2020年能形成最終方案。

GloBE方案主要由所得計入規則（income inclusion rule）、征稅過少的支付規則（undertaxedpayments rule）、轉換規則（switch-over rule）和承擔稅負規則（subject to tax rule）四個規則構成。

1.所得計入規則：這一規則主要針對居民國而言，如果居民企業的境外分支機構或受控外國實體收入的實際有效稅率低于最低稅率要求，不足部分應該在居民國征稅。

2.征稅過少的支付規則：這一規則主要針對來源國而言，如果關聯方的某項付款適用稅率低于最低稅率，則這項付款可以不允許扣除或基于屬地原則對其至少按照最低稅率征稅，征稅方式包括按照全額征收最低預提稅。

3.轉換規則：主要是指稅收協定消除重復征稅條款中的免稅法和抵免法的轉換。因為按照現行OECD稅收協定范本（以下簡稱OECD 范本）和聯合國稅收協定范本，分配給常設機構的利潤或者從不動產獲得的所得應該在來源國納稅。如果居民國對境外已納稅款采用免稅法，這兩類所得的實際有效稅率低于最低稅率，就無法回到居民國補稅。這種情況下，可以允許轉換為抵免法，居民國的最低稅率有點類似抵免限額，不足部分就可以在居民國補稅。

4.承擔稅負規則：該規則是對征稅過少的支付規則的補充。如果該項收入適用稅率低于最低稅率，則從支付源頭上征收預提稅或調整某些收入項目享受稅收協定優惠的資格。承擔稅負規則考慮了對OECD 范本相關規則的修改，優先考慮利息和特許權使用費，具體包括OECD 范本的第7 條（營業利潤）、第9條（關聯企業）、第10 條（股息）、第11 條（利息）、第12 條（特許權使用費）、第13 條（資本利得）以及第21 條（其他收入）的內容。

由此可見，這些規則將同時通過改變國內法和雙邊稅收協定來實施。并且，GloBE方案的適用范圍并不局限于高度數字化的商業模式，意在提出一套系統化的解決方案使所有跨國企業都至少按照最低稅率繳納稅款，以解決當前國際稅收競爭中“逐底競爭”的問題。

（二）特定技術組成部分

2019年11月發布的《第二支柱公眾咨詢文件》側重于從三個方面描述GloBE方案的特定技術組成部分，以應對經濟數字化帶來的稅收挑戰。首先，使用財務賬戶作為確定GloBE方案下稅基的起點，并以此解決不同財務制度導致的差異。其次，跨國企業在確定此類收入的有效（混合）稅率時，可在多大程度上合并來自高稅地和低稅地的收入。最后，利益相關者對排除范圍和門檻設定的經驗和看法可能被視為GloBE方案的一部分。

1.稅基的確定（Tax base determination）。為消除結構性差異的影響，《工作計劃》已經提出以財務會計準則作為計算GloBE方案稅基的起點，因此需要考慮母子公司所在地會計準則的差異。不同司法管轄區的會計準則差異很大，例如中國、日本以及美國。迄今為止，適用范圍最為廣泛的國際準則是國際財務報告準則（IFRS），為確保計算統一性,當下唯一可行選擇也是遵循IFRS。不適用IFRS管轄區的公司可能需要按照兩套會計準則進行計算，這將不可避免地產生合規成本。除此之外，由于稅收和會計的處理不同會導致暫時性差異和永久性差異，OECD 提出了三種解決暫時性差異的方法：超額稅款向后結轉、遞延所得稅會計處理或采用多年平均有效稅率，但并沒有給出關于永久性差異或具有顯著影響的暫時性差異如何處理的方法，之后需要對相關細節做出更加明確的規定。

2.混合（Blending）。GloBE方案基于有效稅率測試（ETR），因此需要規定納稅人在多大程度上可以將來自低稅地和高稅地的收入混合起來，這種混合通常會降低跨國公司的稅負。《工作計劃》將這種來自不同管轄區所得的合并定義為混合，并進一步提出了三種混合方法，依次是全球混合方法、稅收管轄區混合方法以及實體混合方法。全球混合方法要求跨國公司將集團的收入分為本國收入和外國收入，將外國收入和繳納的稅收混合，與最低稅率進行比較；稅收管轄區混合方法需要將收入和稅收在設立子公司或者常設機構的稅收管轄區進一步劃分；實體混合方法要求跨國公司確定每一個實體的收入和方法。除此之外，需要制定在總分機構間分配收入以及分配稅收透明實體收入的方法，以及對股息和其他分配的調整方法。

3.排除范圍和門檻設定（Thresholds and carve-outs）。《工作計劃》提出要探索可能的排除項來限制GloBE方案的應用，這是一個與稅收政策及法律分析相關的問題，會產生正的或負的外部效應，對稅收中性產生影響。同樣，任何排除項的設計都會影響跨國公司的合規性以及稅務機關的管理成本。在設計GloBE方案時，需要考慮與當前跨國公司納稅義務的關系，確保能相互兼容。《工作計劃》建議在以下三種情況下實施分拆制度：符合《BEPS 第五項行動計劃》和其他基于實質的制度；處置有形資產的收益；關聯交易。

如果想實施GloBE方案，需要充分考慮本方案的適用范圍、應用方法及可能影響。2019 年12月9日，OECD 召開公開咨詢會討論此方案的相關規則，參會者圍繞方案特定技術組成部分的三個方面發表了相關觀點。關于稅基的確認，大多數參會者贊成采用跨國企業集團合并財務賬戶作為計算稅基的起點；許多參會者提出不同國家的多種會計標準較為復雜的觀點，建議建立單一的會計制度體系。考慮到合規成本，仍建議在原有會計準則的基礎上進行計算和衡量。關于對境外收入和境外稅款的“混合程度”討論，主要有兩種觀點。企業界主張實行全球混合方法，這樣可以將合規負擔和成本控制在一定范圍內；一些非政府組織（NGO）主張實行稅收管轄區混合方法，采用一種“自上而下的方法”，即使用母公司合并財務報表作為計算稅基的起點。關于排除范圍和門檻設定，參會者建議設置例外情形限制本方案的適用，比如特定行業豁免（如采礦、建筑、工程施工）、制造功能和實質性經營活動豁免、不屬于有害稅收實踐的合理優惠稅制豁免等，可參考國別報告的門檻（如7.5 億歐元）。

三、“全球反稅基侵蝕”方案的可能影響

（一）利弊分析

總體而言，GloBE方案旨在提升BEPS行動計劃的整體效果，在全球范圍內促進企業所得稅征收的協調性。但是為了達成共識，方案也是多個政策目標妥協的結果。這項方案確定了稅基的通用規則，但是采用哪一種混合方法可能會影響該項方案的最終效果?另外，關于分拆規則和排除項尚沒有詳細內容。

一方面，GloBE方案具有積極的效果。相比于傳統的BEPS 行動計劃中的防御措施，GloBE 方案將征稅的重心由“征稅地點”轉移到“征稅數額”，以結果為導向，確保企業最終的有效稅負水平不低于某一標準。這種導向使得跨國企業的稅收籌劃空間變得更小，可能對“避稅天堂”再次形成沖擊。除此之外，該提案有利于減輕各國稅收競爭帶來的壓力，各國不必爭先降低稅率以吸引企業投資。另外，企業的全球架構安排受稅收的影響不斷減弱，有利于企業在全球范圍內科學合理布局。相比于其他幾個方案，該項方案對已有的稅收規則沖擊最小，并沒有像針對剩余利潤的公式分配一樣對“獨立交易原則”提出直接挑戰。

另一方面，國際上對于這一方案也存在批評意見。主要認為這項方案推崇以較為緩和的方式解決數字經濟帶來的稅收挑戰，并不能從根本上解決這一問題。因為它沒有針對數字化商業模式的特征提出解決方案，相當于是在傳統的國家間稅權劃分規則中引入了一項新方案，對數字經濟下的許多稅收難題仍無能為力。

方案設計的技術復雜性是該方案實施的一大阻力。以最低稅率的確定為例，從設計角度來看，采用固定稅率是最簡單的選擇，透明度較高，便于各國之間的規則協調，但是稅率如何設定尚處于爭論之中。另外，盡管《第二支柱公眾咨詢文件》中建議采用IFRS 確定稅基，但各國稅制不同導致利潤計算規則仍存在界定不清晰的問題。同時，由于該方案的四條規則旨在解決相同的問題，可能在一定程度上存在重疊的可能性，因此如何制定排序規則也很重要。所得計入規則和征稅過少的支付規則還需要進行協調，以避免產生新的雙重征稅。

（二）進一步完善建議

各個國家能否共同認可這一提案還存在不確定性，因此具體的實施效果還取決于方案的國際認可度以及方案最終如何設計。作為此方案的雛形，美國的GILTI制度在2019年剛剛出臺了實施細則，很多實踐中的經驗也還來不及總結。筆者認為，對于“第二支柱”方案的完善應該考慮以下的問題：

1.“第二支柱”方案應該盡可能與BEPS 行動計劃的原則和成果相一致。GloBE方案解決的是抽象的利潤轉移風險，涵蓋的是不涉及任何“激進”稅收籌劃的安排，不同國家采取的稅收優惠政策也可能會受到影響。BEPS行動計劃從2013年實施至今，確立了稅收與經濟活動發生地和價值創造地相一致的原則，得到了越來越多國家的認可。為了保持與BEPS行動計劃的一致性，對于滿足BEPS行動計劃第2—10 項的稅收制度應該給予“白名單”認可，避免原則上沖擊過大，使得共識的達成失去理論基礎，同時也可以降低協調和行政成本。

2.“第二支柱”方案需要解決最低稅率設定等核心技術難題。以最低稅率的設定為例，原則上每個國家都有權設定最低稅率，但是可能會有一個基于多邊框架的（共同）最低稅率。在OECD對94個稅收管轄區的名義公司所得稅（CIT）稅率進行的調查中，5 2018年未加權的法定公司所得稅平均稅率為24%（不包括沒有公司所得稅或零稅率的“避稅天堂”）。其中，只有7個稅收管轄區的法定公司所得稅稅率低于15%，只有1個稅收管轄區的法定公司所得稅稅率低于10%。有研究認為最低稅率設定在10%~12.5%之間比較合理6。

在確定最低有效稅率時，可對目前討論的三種思路——基于國別、基于實體和總利潤法進行比較。基于國別計算最低稅率可能有利于實現限制稅率“逐底競爭”的政策初衷，但是由于稅收作為一國主權，難以執行全球統一的最低稅，仍然會存在稅收洼地。總利潤法通過確保總體上跨國公司所獲利潤至少要繳納一定的最低稅率來滿足稅收公平的要求，但是企業的遵從成本也會更高。基于每個實體計算最低稅率是一種折中的方案，也就是在每個子公司的基礎上計算實際有效稅率。由于和最低稅率比較的是實際有效稅率，所以還會涉及會計制度、差異調整等復雜的技術問題。實踐中，在一些費用支付的時候可能還無法確定實際有效稅率。因此，實施征稅過少的支付規則時可能還需要參考名義稅率。那么，在最終算出實際有效稅率時，又應該如何調整以避免雙重征稅，需要在機制設計中予以考慮。

3.“第二支柱”方案需要注意不同規則之間的協調。一方面是“第二支柱”本身四項規則之間的協調。例如，征稅過少的支付規則和所得計入規則的協調。從理論上說，母公司居民國的所得計入規則應該優先于征稅過少的支付規則，后者是前者的補充。作為對所得計入規則的補充，征稅過少的支付規則也應該只涉及特定類型費用的支付。但是如果引入了最低預提稅方式，出于技術原因，征稅過少的支付規則可能優先于居民國的所得計入規則。

另一方面是“第二支柱”規則和其他國際稅收規則之間的協調，避免產生新的雙重征稅。例如，為了使所得計入規則成為真正的最低稅規則，應該給予境外已納稅款的抵免，這對目前一些國家采用的參股免稅法形成一定挑戰。轉換規則試圖在一些情形中進行免稅法和抵免法的轉換，但是只適用于有稅收協定的情況，對于沒有稅收協定的國家之間則難以適用，可能產生雙重征稅。所得計入規則還應該確保重點涵蓋母公司擁有并能夠控制的外國子公司收入，而不是針對某些類別的消極所得，與CFC制度有所區別。應該對所得計入規則的范圍進行限制，如直接或間接擁有超過50%股權的外國子公司，從而確保對這些母公司控制的外國子公司的全部收入按照最低稅率征稅。

由此可見，《第二支柱公眾咨詢文件》提出的方案雖然旨在解決低稅管轄區存在造成的稅基侵蝕和利潤轉移問題，但是即使在一國實施尚且存在困難，要推廣到國際層面會變得更加復雜。這一方案既要兼顧簡化的原則，盡量減少合規遵從和稅收征管的成本，降低雙重征稅的風險，又要考慮不同國家的不同利益，能夠達成共識并且正式落地可能還需要很長一段時間。

The LatestDevelopment and Evaluation of the “Global Anti-Base Erosion (GloBE)” Scheme

Yang He& Mengyuan Ju

Abstract: To address the tax challenges of the digital economy,the OECD puts forward a "two pillars" proposal after extensiveconsultation. Pillar One focuses on the allocation of taxing rights, and PillarTwo focuses on the remaining BEPS issues. This article discusses the “GlobalAnti-Base Erosion (GloBE)” scheme under Pillar Two, which includes four rules:income inclusion rule, undertaxed payments rule, switch-over rule and subjectto tax rule. The scheme derives from the ‘Global Intangible Low-Taxed Income’(GILTI) system of the US Tax Cuts and Jobs Act of 2017. By analyzing the maincontent of the scheme, the paper sorts out the opinions in the OECD's recentlyreleased documents, and then evaluates the policy effects and developmentprospects of the scheme.

Key words: Digital economy Base Erosion and Proit ShiftingGloBE Pillar Two

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6 Joachim Englisch and Johannes Becker,International EffectiveMinimum Taxation - The GLOBE Proposal[J]. World Tax Journal,2019，11（4）.

責任編輯：周優 作者：何楊、鞠孟原  作者單位：中央財經大學財政稅務學院