全球稅制改革的趨勢、影響及應對分析

稅務研究 2021-12-09 09:17

作者：郭天序（中國財政科學研究院）

自2020年年初新冠肺炎疫情暴發以來，數字經濟在全球經濟地位不斷提升，在多國GDP中所占比重穩步上升。數字經濟不受區位地理空間限制，其外部性使數字企業打破產業壁壘，突破了傳統企業經營模式。數字企業在全球范圍內不斷尋找稅收洼地進行避稅，使得多數國家出現了“稅基侵蝕和利潤轉移”（BEPS）等問題。

為應對包含數字經濟在內的一系列新經濟形態對現行國際稅收制度的沖擊與挑戰，國際社會積極推動包括數字稅在內的全球稅制改革。2013年二十國集團（G20）首次授權經濟合作與發展組織（OECD）對包含BEPS和數字稅在內的多項經濟稅收相關問題展開政策研究，并于2018年初步確定了兩個關鍵支柱：一是數字稅收問題；二是源于美國GILTI規則的全球最低有效稅率問題。2020年1月31日，G20與OECD共同發布了《關于雙支柱方案應對經濟數字化稅收挑戰聲明》的BEPS包容性框架。2021年6月5日，七國集團（G7）財長會議對“雙支柱”重新定義：“支柱一”是要確保大型跨國企業在其所有實施商業活動并取得利潤的市場繳納公平的稅額；“支柱二”則是通過設立全球最低稅率來管控各國之間的財稅競爭。具體來看，“支柱一”的表述發生了根本性變化，由原有的跨國數字企業變更為大型跨國企業，擴大了“支柱一”的覆蓋范圍；“支柱二”則強調對全球范圍內營業收入超過7.5億歐元的企業征收不少于15%的企業所得稅。2021年7月1日OECD發布聲明，BEPS包容性框架下的130個國家（地區）簽署了《關于解決經濟數字化帶來的稅收挑戰雙支柱方案聲明》。2021年10月8日，OECD再次發布聲明，在7月共識的基礎上，BEPS包容性框架下的136個國家（地區）就“雙支柱”方案達成共識。

一、全球稅制改革的主要特點及趨勢

（一）全球稅制改革方向的主導權正在發生變化

全球稅制改革最初由G20提出并授權OECD進行政策研究，但從2020年以來，美國實質上已將全球稅制改革作為其維護全球霸主地位的一個重要工具。美國強力主導全球稅制改革，并利用自身的優勢不斷對全球稅制改革內容進行技術性調整，確保稅制改革符合美國自身利益。美國在全球稅制改革中的具體行為具有很強的前瞻性、專業性和全局性。“雙支柱”方案是美國與歐盟稅收利益博弈的關鍵，歐盟成員國作為數字企業重要市場國自然希望跨國數字企業能夠多繳稅，而美國則希望利用“雙支柱”方案杜絕包括歐盟成員國在內的諸國針對美國跨國數字企業單邊征收數字稅的行為。另外，根據2010年G20框架下“稅收信息共享”原則修訂的《多邊稅收征管互助公約》，美國掌握在美經營企業享受的全球稅收優惠政策，具備對這些跨國企業補征稅收的依據和技術條件，有能力要求在美經營的跨國企業補足15%的所得稅，從而迫使大多數歐盟成員國同意G7提出的全球稅制改革方案。

（二）全球稅制改革的利益博弈正在加強

全球稅制改革方案的確立是國家間利益博弈的結果體現。當前，美國通過推行全球稅制改革來實施加稅符合美國利益，體現了美國在國際競爭格局中維護自身利益的全局性考量。一方面，當前美國債臺高筑、流動性泛濫，需要稅收長期增速增量回流支持國內投資和社保需求；另一方面，實行高稅負有利于限制低稅率國家以及發展中國家的經濟發展。2021年6月30日，OECD宣布130個國家同意全球稅制改革方案。隨后，2021年7月1日，美國總統拜登立刻直白地表示這一方案有利于打造更加公平的競爭環境，提升美國競爭力，使美國能夠將更多財政收入用于投資，從而保持其在全球經濟中的競爭優勢。可見，美國政府積極推動全球稅制改革的目的非常明確，是美國利益驅動下的一場全球博弈。盡管相關國家提出了稅制改革關切，但美國仍快速推進符合美國利益的稅制改革方案的實施。

（三）世界各國推動全球稅制改革的目的各有不同

隨著數字經濟的快速發展，各國從其數字企業的實際情況和國家經濟利益出發，對大型壟斷數字企業的監管產生了兩種截然不同的觀點。一種觀點主張采取審慎態度對可能涉嫌壟斷的企業進行嚴格監管和積極干預；另一種觀點則主張采取開放包容的態度對數字企業盡量減少干預，避免由于過多干預抑制數字經濟的高速發展。美國是全球數字經濟最為發達的國家，數字經濟已成為其經濟增長的重要引擎。一直以來，美國均支持第二種觀點，因此美國百般阻撓全球推行數字稅，希望本國數字企業持續在全球數字經濟中保持霸主地位并不斷獲取超額利潤。

二、全球稅制改革對中國經濟發展的影響及應對

（一）全球稅制改革將對中國經濟發展產生影響

1.全球稅制改革將對中國數字經濟發展產生較大影響。數字企業的獲利方式區別于傳統企業。數字企業的核心產品，無論是以虛擬形式呈現還是以實體方式呈現，其關鍵利潤均來自可近乎零邊際成本無限復制的觀念產品。跨國數字企業利用互聯網的外部性可謀取全球范圍內的超額利潤。當前，美國數字跨國企業處于國際壟斷地位。在這一背景下，美國強力推行的全球稅制改革將從客觀上阻礙包括我國在內的諸多國家在數字經濟方面的發展，確保其數字跨國企業長期處于全球壟斷地位。這將對我國與數字經濟發達國家的國際競爭實力產生長期影響。我國應充分考慮全球稅制改革對我國數字經濟發展的重大影響并提出關切與應對方案。

2.全球稅制改革將對中國低稅率地區經濟發展帶來沖擊。全球稅制改革將顯而易見地對以簡單稅制和低稅率地區產生不利影響。“支柱二”擬定全球最低企業所得稅稅率為15%后，意味著大型跨國企業集團在全球各個管轄區的利潤適用的有效稅率如低于15%，則需要通過繳納“補足稅”的方式使相關管轄區利潤的有效稅率達到“最低有效稅率”要求。根據普華永道的測算，“支柱二”擬定全球最低稅率為15%后，全球有2 000家企業將受影響，中國企業也會面臨低稅率問題。

（二）中國應積極應對全球稅制改革

1.積極參與全球稅制改革進程，提出中國對改革方案的關切。從全球稅制改革進程看，美國已成功通過對“雙支柱”方案的技術性修改維護了自身利益，這將對中國在全球治理體系中的話語權和影響力產生不利影響。美國急于推進全球稅制改革以確保其利益，并彰顯其推進多邊進程的決心。對此，中國應為發展中國家在全球稅制改革這一重大議題上積極發聲，積極參與全球稅制改革方案的制定，提出切實可行的專業建議，以維護中國乃至廣大發展中國家的話語權與影響力。首先，中國應系統性梳理國內稅制法規并深入評估全球稅制改革對中國高科技企業和數字經濟等的影響，預判稅制改革對我國經濟全局帶來的重大影響。其次，在此基礎上，中國應當在G20框架下明確提出符合市場公平原則和稅收公平原則的關切，如有效稅率計算問題、征稅企業界定標準問題、歐洲同發展中國家的稅收協調問題以及數字企業利潤與稅收關系問題等。

2.利用稅制改革窗口期實施適度寬松的財政與貨幣政策，提高中國國際站位。目前全球新冠肺炎疫情仍呈蔓延趨勢，諸多制造業大國產能恢復仍存在巨大的不確定性，世界各國對中國的出口依賴持續強勁。如若后疫情時代產能恢復不確定性強且持續時間長，則甚至可能引發全球產業鏈的結構性調整，結合全球稅制改革在G7的推動下快速推進的現實，或將引發新一輪世界經濟格局重塑。對此，中國應抓住這一有利時機，從重塑世界經濟格局的高度出發，在全球稅制改革尚未實施的窗口期采取積極的財政政策與貨幣政策，利用降息等財政貨幣政策工具提前布局，提高我國的國際經濟站位，進一步穩固中國在國際供應鏈條上不可替代的地位。

在構建雙循環發展格局背景下，中國若實施適度寬松貨幣政策，將會顯著提升中國的經濟活力。在當前全球產能完全恢復尚需時日且存在不確定性的背景下，人民幣不存在長期大幅貶值的基本條件。新冠肺炎疫情期間和后疫情時代，中國直接投資順差規模持續擴大的原因之一是全球對中國疫情防控能力的認同，原因之二則是全球對中國經濟長期平穩向好發展的確定性預期。若中國實行適度低利率政策，將給中國各經濟部門帶來重大改變。一方面，可以持續釋放流動性，大幅降低企業融資成本，緩解企業的高額貸款利息償還壓力，解決大型國有企業債務融資成本居高不下和地方債務困境等諸多問題，刺激經濟增長；另一方面，有助于緩解人民幣升值壓力，保持出口的強勁勢頭，穩固中國出口大國地位。

（本文為節選，原文刊發于《稅務研究》2021年第12期。）