洪菡瓏：引入“價(jià)值創(chuàng)造”是錦上添花還是有心無力？

一、引言

　　2013年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）啟動(dòng)稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）項(xiàng)目，提到數(shù)字經(jīng)濟(jì)使得“價(jià)值創(chuàng)造”的管轄地難以確定，并將第8-10項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃命名為“確保轉(zhuǎn)讓定價(jià)結(jié)果與價(jià)值創(chuàng)造相一致”，“價(jià)值創(chuàng)造”一詞進(jìn)入國(guó)際稅收視野。2014年11月，二十國(guó)集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人布里斯班峰會(huì)公報(bào)中提到，“利潤(rùn)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地征稅”，將“價(jià)值創(chuàng)造”作為劃分國(guó)際稅收管轄權(quán)的新標(biāo)準(zhǔn)，BEPS項(xiàng)目最終報(bào)告也將該詞納入其中。一時(shí)間，“價(jià)值創(chuàng)造”在國(guó)際稅收的舞臺(tái)上風(fēng)頭無兩，引起討論無數(shù)。可以說，BEPS行動(dòng)計(jì)劃以一己之力將“價(jià)值創(chuàng)造”推到了國(guó)際稅收討論的中心位置。

　　有學(xué)者對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”充滿希冀，認(rèn)為其足夠靈活，可以適應(yīng)現(xiàn)行的國(guó)際稅收制度，并可以幫助實(shí)現(xiàn)BEPS行動(dòng)計(jì)劃主要目標(biāo)--保護(hù)各國(guó)稅基，有效防止雙重不征稅，以及人為地將應(yīng)稅收入和產(chǎn)生應(yīng)稅收入的活動(dòng)分開而導(dǎo)致的不征稅或低征稅現(xiàn)象；但也有學(xué)者對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”持消極態(tài)度，認(rèn)為這個(gè)概念具有欺騙性和誤導(dǎo)性，將國(guó)際稅收制度的高度政治性和分配性偽裝成中立和非政治性。本文便基于這樣的態(tài)度分歧提出以下問題：在國(guó)際稅收領(lǐng)域，特別是征稅權(quán)劃分方面，引入“價(jià)值創(chuàng)造”這一概念究竟是錦上添花，還是有心無力？

　　本文首先分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度和國(guó)際稅法角度出發(fā)，對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”的含義作出闡釋，隨后分析“價(jià)值創(chuàng)造”所固有的缺陷及其對(duì)國(guó)際稅收領(lǐng)域帶來的挑戰(zhàn)，最后得出結(jié)論。

　　二、“價(jià)值創(chuàng)造”的含義

　　“價(jià)值創(chuàng)造”并非經(jīng)濟(jì)學(xué)和國(guó)際稅收中的傳統(tǒng)概念。因此，歸根溯源，應(yīng)當(dāng)先了解“價(jià)值”的含義。而“價(jià)值”這一術(shù)語(yǔ)來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，并非法律或國(guó)際稅收傳統(tǒng)的固有概念;因此，首先需要了解“價(jià)值”在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的含義。

　　（一）“價(jià)值”的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，“價(jià)值”一詞的含義隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)派的不斷發(fā)展一直處于變化之中。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表大衛(wèi)·李嘉圖批判繼承了亞當(dāng)·斯密的“勞動(dòng)價(jià)值論”，認(rèn)為人類勞動(dòng)是萬物交換價(jià)值的基礎(chǔ)，勞動(dòng)所能生產(chǎn)的各種商品的相對(duì)量決定了商品的相對(duì)價(jià)值。用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的供求理論來理解，勞動(dòng)屬于企業(yè)投入生產(chǎn)產(chǎn)品和勞務(wù)的生產(chǎn)要素，屬于供應(yīng)方的投入品。因此，古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派的“勞動(dòng)價(jià)值論”認(rèn)為，價(jià)值是由供應(yīng)方來決定的。

　　盡管大衛(wèi)·李嘉圖對(duì)“價(jià)值”的含義有自己的理解并作出了闡述，但他意識(shí)到，“價(jià)值”一詞含義模糊，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上產(chǎn)生了不少錯(cuò)誤和分歧。果不其然，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派時(shí)期，“價(jià)值”的含義發(fā)生了轉(zhuǎn)變，并存在分歧。其中，奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)派創(chuàng)始人卡爾·門格爾認(rèn)為，商品的價(jià)值并非商品所固有，也非商品的屬性，而是取決于人們對(duì)商品的需求與商品可得數(shù)量之間的關(guān)系。價(jià)值也不是獨(dú)立存在的，它存在于人們的意識(shí)之中，反映了人們對(duì)供其支配的商品對(duì)維持其生活和福利的重要性作出的判斷。與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派強(qiáng)調(diào)供應(yīng)方對(duì)價(jià)值的決定性的“勞動(dòng)價(jià)值論”不同，門格爾在肯定供應(yīng)方為價(jià)值決定因素之一的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了人們的需求與判斷對(duì)商品價(jià)值形成的重要性。可以說，門格爾認(rèn)為，價(jià)值是由供求雙方共同決定的。但這里的“需求”并非是客觀化的，而屬于人們的一種主觀判斷，因此，該含義下的“價(jià)值”也帶上了主觀色彩。

　　盡管同為新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派，但劍橋?qū)W派的創(chuàng)始人阿爾弗雷德·馬歇爾則認(rèn)為，價(jià)值是處于動(dòng)態(tài)中的概念，時(shí)間越短，需求對(duì)價(jià)值的影響越大；時(shí)間越長(zhǎng)，生產(chǎn)成本對(duì)價(jià)值的影響越大。而實(shí)際價(jià)值（或市場(chǎng)價(jià)值）往往更受短期因素的影響，而不受持續(xù)作用因素的影響。市場(chǎng)價(jià)值由需求與市場(chǎng)實(shí)際存量之間的關(guān)系決定，或多或少地參考“未來”的供給，并受貿(mào)易組合的一定影響。可以看出，馬歇爾強(qiáng)調(diào)價(jià)值的概念是動(dòng)態(tài)的，若將價(jià)值的決定因素看作一條無限延伸的直線，直線兩端分別代表“需求”和“生產(chǎn)成本”，直線上的點(diǎn)則代表在不同時(shí)間點(diǎn)需求和生產(chǎn)成本的組合。隨著時(shí)間的推移，價(jià)值的決定因素組合會(huì)慢慢從需求占比高移向生產(chǎn)成本（即供給方的投入）占比高，在承認(rèn)市場(chǎng)/實(shí)際價(jià)值是由供需雙方共同決定的前提下，強(qiáng)調(diào)了需求的重要性。同時(shí)，馬歇爾也表示，任何關(guān)于生產(chǎn)成本、需求和價(jià)值之間關(guān)系的樸素而簡(jiǎn)單的學(xué)說，都必然是錯(cuò)誤的。

　　在上述資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)流派的發(fā)展過程中，價(jià)值的含義有向“需求”傾斜的趨勢(shì)。但是，由馬克思、恩格斯創(chuàng)立的無產(chǎn)階級(jí)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)——馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派批判繼承了古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的“勞動(dòng)價(jià)值論”，發(fā)展起了以“勞動(dòng)二重性”為核心標(biāo)志的馬克思勞動(dòng)價(jià)值理論，并認(rèn)為，價(jià)值等于購(gòu)買生產(chǎn)資料而支出的貨幣額（c）、購(gòu)買勞動(dòng)力而支出的貨幣額（v）和剩余價(jià)值（m）這三者的總和。其中，不論是生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力，抑或是來源于勞動(dòng)在量上的剩余——剩余價(jià)值，都屬于供給方的投入，公式中并未涉及需求方的元素，因此，馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)也認(rèn)為，價(jià)值由供應(yīng)方?jīng)Q定。

　　如上所示，“價(jià)值”這一概念在使其滋生發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)土壤上并沒有定論，產(chǎn)生了究竟是供應(yīng)一方?jīng)Q定價(jià)值還是供求雙方?jīng)Q定價(jià)值的分歧，這樣的分歧同樣也延續(xù)到了國(guó)際稅收領(lǐng)域。

　　（二）“價(jià)值創(chuàng)造”的（國(guó)際）稅收含義

　　如前所述，“價(jià)值創(chuàng)造”的廣泛使用始于2013年OECD/G20為主導(dǎo)的BEPS行動(dòng)計(jì)劃，該詞的使用隱含著這樣的信息：一國(guó)的征稅權(quán)以該國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或創(chuàng)造的價(jià)值為基礎(chǔ)，來防止人為操縱分配利潤(rùn)的地點(diǎn)。“價(jià)值創(chuàng)造”有助于把重點(diǎn)放在活動(dòng)或交易的實(shí)質(zhì)上，并且說明僅僅建立法律關(guān)系將被認(rèn)為不足以從發(fā)生實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法域分配利潤(rùn)，目的是防止“一個(gè)實(shí)體僅僅因?yàn)榘春贤袚?dān)了風(fēng)險(xiǎn)或提供了資本而獲得不適當(dāng)?shù)幕貓?bào)”。

　　此后，“價(jià)值創(chuàng)造”這一概念受到了部分國(guó)家（地區(qū)）的追捧，這些國(guó)家（地區(qū)）也開始紛紛在其文件中采用“價(jià)值創(chuàng)造”這一概念。例如，英國(guó)財(cái)政部在2018年3月18日發(fā)布的一份關(guān)于企業(yè)稅和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的文件中指出，企業(yè)的利潤(rùn)應(yīng)該在其創(chuàng)造價(jià)值的國(guó)家（地區(qū)）納稅。歐盟委員會(huì)在2018年3月21日提出的“顯著數(shù)字存在”（Significant Digital Presence）提案中指出，現(xiàn)行企業(yè)稅收規(guī)則在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)用，導(dǎo)致了利潤(rùn)的納稅地與價(jià)值創(chuàng)造地之間的錯(cuò)位。丹麥、芬蘭和瑞典三國(guó)的財(cái)政部長(zhǎng)在2018年6月1日的一份聲明中，支持將“價(jià)值創(chuàng)造”作為分配征稅權(quán)的基礎(chǔ)，認(rèn)為“數(shù)字經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)一樣，應(yīng)該在創(chuàng)造價(jià)值的地方對(duì)其征稅”。

　　乍一看，“價(jià)值創(chuàng)造”主要用于那些實(shí)際沒有創(chuàng)造價(jià)值、沒有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生的管轄區(qū)，似乎讓人直覺地認(rèn)為其能夠有效地實(shí)現(xiàn)BEPS行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)。但遺憾的是，無論是BEPS行動(dòng)計(jì)劃的工作成果，還是這些政府文件，只見“價(jià)值創(chuàng)造”“喊口號(hào)”似的作用，而未見官方解析“價(jià)值”或“價(jià)值創(chuàng)造”含義的蹤影。

　　Marti?n Jime?nez 認(rèn)為，“價(jià)值創(chuàng)造”包含積極與消極兩方面含義。積極方面為，創(chuàng)造價(jià)值的管轄區(qū)對(duì)利潤(rùn)具有征稅權(quán)，并規(guī)定了利潤(rùn)分配的一般準(zhǔn)則；消極方面則闡明了沒有創(chuàng)造價(jià)值的管轄區(qū)對(duì)利潤(rùn)沒有稅收管轄權(quán)。OECD通過“與人為地將應(yīng)稅收入與產(chǎn)生應(yīng)稅收入的活動(dòng)相分離的做法有關(guān)的無稅或低稅情況”闡述了“價(jià)值創(chuàng)造”的消極含義，認(rèn)為不能向沒有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生的稅收管轄區(qū)分配利潤(rùn)。Marti?n Jime?nez雖闡述了“價(jià)值創(chuàng)造”兩方面的作用或功能，但并沒有直接對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”給出一個(gè)客觀的定義。

　　Wolfgang Sch?n指出，對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”或其在稅法學(xué)中的來源作出準(zhǔn)確定義是一件難事。Porus Kaka表示，“價(jià)值創(chuàng)造”并非具有稅法學(xué)歷史的術(shù)語(yǔ)，將其納入BEPS行動(dòng)計(jì)劃也許更多是為了政治便利或達(dá)成國(guó)際共識(shí)，不能忽視其政治背景。

　　可以看出，國(guó)際稅法界在面對(duì)給“價(jià)值創(chuàng)造”這一概念下定義時(shí)也犯了難，“價(jià)值創(chuàng)造”的含義究竟為何，暫時(shí)并無定論。

　　三、“價(jià)值創(chuàng)造”存在的問題

　　盡管，可以認(rèn)為，“價(jià)值創(chuàng)造”與傳統(tǒng)的“居住國(guó)-來源國(guó)”征稅權(quán)劃分規(guī)則相比有其一定的優(yōu)勢(shì)。如有學(xué)者認(rèn)為，它允許更詳細(xì)地劃分稅基，給了現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則意義上居住國(guó)、來源國(guó)之外的與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的其他國(guó)家（地區(qū)）分享稅基的機(jī)會(huì)。“價(jià)值創(chuàng)造”既可以適用于新的商業(yè)模式和全球價(jià)值鏈，也可以支持新的反避稅規(guī)則和新的征稅權(quán)分配規(guī)則，但其固有缺陷和帶來的挑戰(zhàn)遠(yuǎn)比這些優(yōu)勢(shì)多。

　　（一）“價(jià)值”一詞可能會(huì)造成用語(yǔ)上的混亂

　　財(cái)富（Wealth）是確定政府征稅的重要概念，政府通常按照創(chuàng)造財(cái)富、持有財(cái)富、轉(zhuǎn)讓和消費(fèi)財(cái)富這幾個(gè)階段進(jìn)行征稅。其中，創(chuàng)造財(cái)富與所得稅相關(guān)，但所得稅并不試圖對(duì)所有的財(cái)富創(chuàng)造征稅，通常只對(duì)那些已“實(shí)現(xiàn)”（realisation）的財(cái)富征稅。所得稅法中常常使用“利潤(rùn)”這一術(shù)語(yǔ)，即在現(xiàn)行的所得稅制度下，利潤(rùn)是需要納稅的。但無論是已“實(shí)現(xiàn)”的財(cái)富還是利潤(rùn)，字面上看來都與“價(jià)值”有所不同。在國(guó)際稅法的理論上，就營(yíng)業(yè)利潤(rùn)的征稅權(quán)分配問題始終存在著“以供應(yīng)為基礎(chǔ)”（supply-based approach）和“以供應(yīng)-需求為基礎(chǔ)”（supply-demand based approach）兩種不同的觀點(diǎn)，這似乎與經(jīng)濟(jì)學(xué)中“價(jià)值論”的分歧不謀而合。究竟價(jià)值與利潤(rùn)之間關(guān)系為何，存在什么樣的聯(lián)系，又有什么樣的區(qū)別，能否直接互換使用，暫且無從得知，這可能會(huì)造成論述時(shí)用語(yǔ)上的混亂。

　　（二）“價(jià)值”在實(shí)踐中難以界定衡量

　　“價(jià)值創(chuàng)造”是一個(gè)模糊的概念，如果將其作為劃分征稅權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，則需要首先回答以下問題：“價(jià)值”包含了什么因素，如何決定各個(gè)因素創(chuàng)造“價(jià)值”的程度，在跨境經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中哪些管轄區(qū)實(shí)際創(chuàng)造了“價(jià)值”，為什么“價(jià)值”是由某一管轄區(qū)而不是另一管轄區(qū)創(chuàng)造的。這些問題似乎都沒有準(zhǔn)確或統(tǒng)一的答案。

　　在如今全球化、數(shù)字化世界中，各國(guó)經(jīng)濟(jì)互相交融，跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)各實(shí)體之間難舍難分，商業(yè)模式不斷多樣化。包括財(cái)務(wù)、研究與開發(fā)、總部職能、制造、營(yíng)銷和銷售等在內(nèi)的眾多因素都有助于創(chuàng)造收入，且這些因素可能分布在若干國(guó)家，使得“價(jià)值創(chuàng)造”的界定和衡量變得十分困難。

　　一方面，衡量一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）創(chuàng)造了多少“價(jià)值”需要冗長(zhǎng)的立法和指導(dǎo)，可能會(huì)花費(fèi)過多成本，并導(dǎo)致不確定性。對(duì)擁有大量能力、技術(shù)和資源的國(guó)家（地區(qū)）來說，尚且具有很大的挑戰(zhàn)性，更不用說缺乏相應(yīng)能力、技術(shù)和資源的國(guó)家（地區(qū)）了。過于復(fù)雜的技術(shù)不僅對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言是一種負(fù)擔(dān)，對(duì)大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家而言，這種負(fù)擔(dān)更是沉重不堪，甚至可以說，想要精確衡量和界定被創(chuàng)造的“價(jià)值”，只是一個(gè)烏托邦的假想而已。

　　另一方面，這種試圖界定、衡量“價(jià)值”的做法，掩蓋了跨國(guó)企業(yè)增值鏈高度一體化的事實(shí)，割裂了全球生產(chǎn)鏈，認(rèn)為依賴于無縫共生的全球經(jīng)濟(jì)秩序的一元收入可以以某種形式重新分割，并正確地分配至一個(gè)或多個(gè)稅收管轄區(qū)。然而，這種想法與現(xiàn)實(shí)并不相符。事實(shí)上，早在1923年《關(guān)于雙重征稅的報(bào)告》中四位經(jīng)濟(jì)學(xué)家就已經(jīng)指出，在許多情況下，來源地的概念只會(huì)使經(jīng)濟(jì)分析變得混亂。許多類型的收入會(huì)有幾個(gè)來源地，而且整體從根本上說是不可分割的，國(guó)際貿(mào)易和商業(yè)產(chǎn)生的收益可以在地理上分散的想法是不正確的。

　　由于無法界定并衡量某一特定地點(diǎn)創(chuàng)造了多少“價(jià)值”，有些學(xué)者建議使用更粗糙、更武斷的方法來代表“價(jià)值創(chuàng)造”，以簡(jiǎn)化管理和操作，并提高效率。但是，這些簡(jiǎn)化措施（如公式分?jǐn)偡ǎ┑牟痪_與不詳盡，是否在某種程度上背離了“價(jià)值創(chuàng)造”的初衷尚且存疑。

　　（三）引入“價(jià)值創(chuàng)造”與BEPS行動(dòng)計(jì)劃不改變國(guó)際稅收制度的初衷相悖

　　BEPS行動(dòng)計(jì)劃表明，此番國(guó)際稅改并無意改變現(xiàn)行跨境收入征稅權(quán)分配的國(guó)際規(guī)則。但是，“價(jià)值創(chuàng)造”的引入?yún)s可能會(huì)造成相反的效果。

　　首先，學(xué)術(shù)界對(duì)于“價(jià)值創(chuàng)造”是橫空出世還是老話新說各執(zhí)一詞。有學(xué)者認(rèn)為，“價(jià)值創(chuàng)造”并非國(guó)際稅法的傳統(tǒng)概念，是最近才出現(xiàn)的新說法。但也有一些學(xué)者認(rèn)為，“價(jià)值創(chuàng)造”不過是將舊的征稅權(quán)劃分規(guī)則改頭換面，本身就存在于舊有的國(guó)際稅收理念或制度中，只是經(jīng)濟(jì)忠誠(chéng)（economic allegiance）理論的新版本，是舊的關(guān)于來源的討論或收益原則的新變種。如果“價(jià)值創(chuàng)造”的確起源于舊有原則，那么重新包裝這個(gè)基本概念可以說是混淆視聽，猶如把舊酒倒進(jìn)新酒瓶，讓人們相信這是一個(gè)新的思想。之所以對(duì)這個(gè)問題爭(zhēng)執(zhí)不休，原因可能在于，OECD打算在不背離現(xiàn)行國(guó)際稅收制度的前提下，將“價(jià)值創(chuàng)造”作為劃分征稅權(quán)的新標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)值創(chuàng)造是新概念與否則關(guān)乎是否會(huì)產(chǎn)生對(duì)現(xiàn)行國(guó)際規(guī)則的背離。

　　其次，“價(jià)值創(chuàng)造”似乎模糊了現(xiàn)有的稅收管轄權(quán)劃分規(guī)則和應(yīng)稅收入分配規(guī)則的界限。國(guó)際稅收規(guī)則最主要的兩個(gè)問題：一是哪個(gè)管轄區(qū)有權(quán)征稅，即稅收管轄權(quán)劃分規(guī)則；二是該管轄區(qū)有權(quán)征多少稅，即應(yīng)稅收入分配規(guī)則。無論是傳統(tǒng)規(guī)則，還是各種正在嘗試或正在構(gòu)想的新規(guī)則，歸根結(jié)底都是要解決這兩個(gè)問題。這兩個(gè)問題盡管相互聯(lián)系，但卻是不同的規(guī)則，且發(fā)揮著不同的作用。然而，“價(jià)值創(chuàng)造”的引入模糊了這兩個(gè)規(guī)則之間的界限，更有一種合二為一的趨勢(shì)。因?yàn)榘凑赵O(shè)想，“價(jià)值創(chuàng)造”不僅能夠因“價(jià)值”而確定有權(quán)征稅的管轄區(qū)，也能夠因“價(jià)值”確定應(yīng)稅收入，這似乎與OECD在BEPS行動(dòng)計(jì)劃中所言的“并不旨在改變現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則”有所出入。

　　（四）“價(jià)值創(chuàng)造”用語(yǔ)在BEPS行動(dòng)計(jì)劃成果體系中存在固有缺陷

　　首先，在關(guān)于BEPS行動(dòng)計(jì)劃的報(bào)告中，“價(jià)值創(chuàng)造”常常與“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”一同使用，例如，“利潤(rùn)應(yīng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地征稅”。從字面上來看，“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地”和“價(jià)值創(chuàng)造地”似乎是兩個(gè)并列且可以相互替換的用語(yǔ)，但BEPS行動(dòng)計(jì)劃自始至終從未解釋“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”與“價(jià)值創(chuàng)造”是否存在內(nèi)在聯(lián)系。在實(shí)踐中，“實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”地點(diǎn)和“價(jià)值創(chuàng)造”地點(diǎn)不一定是一致的，創(chuàng)造價(jià)值的程度也不一定與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的強(qiáng)度成正比。因此，關(guān)于某稅收管轄區(qū)是否可享有部分稅基的問題，“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”和“價(jià)值創(chuàng)造”可能是同義的；但關(guān)于具體可享有的稅基數(shù)額，這兩個(gè)因素可能會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。可以認(rèn)為，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和價(jià)值創(chuàng)造之間缺乏層次性，會(huì)導(dǎo)致很大的自由裁量空間。

　　其次，BEPS項(xiàng)目最終報(bào)告中僅有第1項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃和第8-10項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃提及“價(jià)值創(chuàng)造”，不禁讓人生出疑問，“價(jià)值創(chuàng)造”是僅在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)讓定價(jià)背景下使用，還是可以拓展到一般的征稅權(quán)領(lǐng)域？對(duì)于這一點(diǎn)，BEPS行動(dòng)計(jì)劃并未明確。另外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)讓定價(jià)背景下“價(jià)值創(chuàng)造”的含義也有所不同：BEPS第8-10項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃和OECD《跨國(guó)企業(yè)稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓定價(jià)指南》（2017）中的“價(jià)值創(chuàng)造”概念偏向于供應(yīng)方；數(shù)字經(jīng)濟(jì)卻轉(zhuǎn)向了有限的需求方，只影響“自動(dòng)化數(shù)字服務(wù)”和“面向消費(fèi)者的企業(yè)”。OECD在2019年10月發(fā)布的《支柱一下的統(tǒng)一方法提案》中放棄使用“價(jià)值創(chuàng)造”這一概念，可能側(cè)面證明了OECD意識(shí)到使用“價(jià)值創(chuàng)造”這一原則可能會(huì)引發(fā)無法調(diào)和的矛盾或分歧（甚至僅在BEPS框架下），而在現(xiàn)階段OECD也無法給出統(tǒng)一的解釋。轉(zhuǎn)眼間，OECD承諾將在2020年年底拿出能夠達(dá)成一致的數(shù)字經(jīng)濟(jì)下征稅權(quán)分配的方案，形勢(shì)迫在眉睫，只能“忍痛割愛”，希望先就具體的征稅權(quán)分配措施達(dá)成一致，避而不提其背后的理論基礎(chǔ)，以減少紛爭(zhēng)。但是，在BEPS第1項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃的討論中放棄“價(jià)值創(chuàng)造”這一概念并沒有將其本身產(chǎn)生的分歧從國(guó)際稅收領(lǐng)域中消除。一方面是因?yàn)锽EPS第8-10項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃仍然保留了“價(jià)值創(chuàng)造”這一用語(yǔ)；另一方面，由于“價(jià)值創(chuàng)造”已經(jīng)進(jìn)入國(guó)際稅收領(lǐng)域視野，并引起了激烈的討論，即使在報(bào)告中將其刪除，也無法改變對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”的多種理解已經(jīng)存在并被平行使用的事實(shí)。

　　（五）“價(jià)值創(chuàng)造”進(jìn)一步加劇國(guó)際稅收環(huán)境的分散性和國(guó)際稅收規(guī)則的不確定性

　　如前所述，“價(jià)值創(chuàng)造”具有積極和消極兩方面含義。消極含義可能尚且較為清晰，可將其理解為價(jià)值創(chuàng)造地不在避稅港甚至是一些低稅區(qū)。但積極含義卻十分不明確，任何因素都可能促進(jìn)價(jià)值的創(chuàng)造，這一概念不存在任何門檻或其他形式上的限制，以至于可以傾向于目的地銷售、資本居住地等與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的任何地點(diǎn)。甚至可以說，“價(jià)值創(chuàng)造”的理念為更多國(guó)家（地區(qū)）提供了對(duì)跨國(guó)公司征稅的可能性。

　　盡管現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則在征稅權(quán)分配問題上采用的是“以供應(yīng)為基礎(chǔ)”的觀點(diǎn)，但“價(jià)值創(chuàng)造”使持不同觀點(diǎn)的國(guó)家（地區(qū)）看到了希望，因?yàn)槠涓拍畹哪：栽试S所有相關(guān)國(guó)家（地區(qū)）都以不一致的方式使用這一概念來捍衛(wèi)自己的政治利益和立場(chǎng)。例如，從經(jīng)濟(jì)角度看，生產(chǎn)者和消費(fèi)者都會(huì)增加價(jià)值，企業(yè)可以通過其職能、資產(chǎn)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來增加價(jià)值，顧客也可以通過辨別企業(yè)的產(chǎn)品是否超過投入來增加價(jià)值，員工、銷售、生產(chǎn)、管理和資本的位置似乎都有助于價(jià)值的創(chuàng)造。

　　因此，有學(xué)者認(rèn)為“價(jià)值創(chuàng)造”是一種無意義的表述，因?yàn)樗梢匀菁{不同的甚至是相互矛盾的立場(chǎng)，或者說是一種“實(shí)用主義的虛構(gòu)”。在BEPS包容性框架這樣一個(gè)龐大的群體，特別是在一個(gè)由發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體、新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體組成的群體中，試圖在法律或經(jīng)濟(jì)方面達(dá)成共識(shí)難度很大。例如，一個(gè)擁有強(qiáng)大消費(fèi)基礎(chǔ)的市場(chǎng)國(guó)家將倡導(dǎo)稅收管轄權(quán)與消費(fèi)者基礎(chǔ)相聯(lián)系的原則；而擁有低成本生產(chǎn)要素的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)體，如勞動(dòng)力相對(duì)廉價(jià)的發(fā)展中國(guó)家，將尋求利用BEPS包容性框架，倡導(dǎo)根據(jù)生產(chǎn)而不是消費(fèi)創(chuàng)造價(jià)值。這樣一來，只會(huì)造成國(guó)際稅收環(huán)境混亂且無序的結(jié)果，如單邊措施（大多與高度數(shù)字化的跨國(guó)公司征稅有關(guān)）泛濫。例如，《數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)--2018年中期報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《中期報(bào)告》）指出，盡管報(bào)告不建議引入臨時(shí)措施，但由于各國(guó)暫未能就數(shù)字經(jīng)濟(jì)的稅收問題達(dá)成共識(shí)，部分國(guó)家認(rèn)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)其造成了一定的威脅并采取了“不協(xié)調(diào)”的單邊措施。盡管《中期報(bào)告》表示，對(duì)于任何臨時(shí)措施的出臺(tái)，都應(yīng)承認(rèn)其政策意圖是暫時(shí)性的，一旦就數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)的全球應(yīng)對(duì)措施達(dá)成一致并付諸實(shí)施，該措施就不再適用。OECD也承諾將在2021年年中拿出能夠達(dá)成一致的數(shù)字經(jīng)濟(jì)下征稅權(quán)分配的方案，但這種單邊措施不斷出臺(tái)的局面已經(jīng)形成，最終能否如期達(dá)成一致也仍是未知數(shù)。

　　由于各國(guó)基于自身利益和理解所制定的單邊措施不盡相同，進(jìn)一步加深了國(guó)際稅收環(huán)境中規(guī)則的分散性和不同稅收制度之間的競(jìng)爭(zhēng)性；并且，如果“價(jià)值創(chuàng)造”允許更多的稅收管轄區(qū)參與稅基分配，相關(guān)稅收管轄區(qū)也試圖以此為基礎(chǔ)擴(kuò)大稅基征稅，則與OECD防止不公平的稅收競(jìng)爭(zhēng)和激進(jìn)的稅收籌劃以保護(hù)稅基的意圖相悖，不僅會(huì)因增加征稅的不確定性和多重征稅風(fēng)險(xiǎn)而令納稅人惴惴不安，也必然會(huì)減少每個(gè)參與的稅收管轄區(qū)可分享的稅基部分。

　　（六）“價(jià)值創(chuàng)造”再現(xiàn)分配稅基爭(zhēng)論

　　現(xiàn)行國(guó)際稅收征稅權(quán)規(guī)則的理論基礎(chǔ)是19世紀(jì)發(fā)展起來的經(jīng)濟(jì)忠誠(chéng)理論，該學(xué)說是國(guó)際聯(lián)盟委托四位經(jīng)濟(jì)學(xué)家撰寫的雙重征稅報(bào)告的理論框架，提出應(yīng)在居住國(guó)與來源國(guó)之間分配征稅權(quán)，并認(rèn)為納稅人應(yīng)根據(jù)其在某稅收管轄區(qū)的真實(shí)經(jīng)濟(jì)利益繳稅。但這種分配方式在發(fā)展中更多地將稅基分配給了居住國(guó)，而對(duì)來源國(guó)施加了諸多限制，因此受到來源國(guó)的不滿甚至抵制。

　　可以說，“價(jià)值創(chuàng)造”的引入并沒有消除這樣的分歧，反而再次陷入了爭(zhēng)論，原因是我們忽略了一個(gè)世紀(jì)以來各稅收管轄區(qū)之間關(guān)于跨國(guó)公司及其利潤(rùn)所在地的政治斗爭(zhēng)。與概念、品牌、設(shè)計(jì)、營(yíng)銷、銷售和售后服務(wù)相關(guān)的大部分有價(jià)值的投入都發(fā)生在高收入國(guó)家，而資源的采購(gòu)、勞動(dòng)力的開發(fā)及組裝則大多發(fā)生在低收入國(guó)家。“價(jià)值創(chuàng)造”的邏輯不可避免地將更多的利潤(rùn)分配給高收入而不是低收入國(guó)家。這意味著，在居住國(guó)和來源國(guó)的紛爭(zhēng)未能消除的情形下，高收入國(guó)家與低收入國(guó)家也會(huì)再次出現(xiàn)類似紛爭(zhēng)。

　　這種設(shè)計(jì)并不是為了準(zhǔn)確衡量收入，而是代表了一種政治討價(jià)還價(jià)所形成的妥協(xié)的結(jié)果。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)四位經(jīng)濟(jì)學(xué)家就已經(jīng)表示，全球所得稅稅基的劃分將是一個(gè)政治性問題，而不是科學(xué)問題。因此，摻雜著政治因素的分配方式，一定會(huì)不可避免地出現(xiàn)利益沖突、利益博弈等可能產(chǎn)生爭(zhēng)議的因素。因此，“價(jià)值創(chuàng)造”的引入似乎會(huì)讓征稅權(quán)分配問題再次陷入另一層爭(zhēng)論的漩渦。

　　（七）可支持“價(jià)值創(chuàng)造”發(fā)展的現(xiàn)有方式存在缺陷

　　“價(jià)值創(chuàng)造”這一術(shù)語(yǔ)目前存在諸多缺陷，若要將其作為分配征稅權(quán)的基礎(chǔ)，需要明確并進(jìn)一步發(fā)展其含義。

　　Morse認(rèn)為，支持“價(jià)值創(chuàng)造”含義發(fā)展的制度或行動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)國(guó)家可以進(jìn)入程序、就具體事實(shí)作出決定和結(jié)果披露三個(gè)要素。其中，相關(guān)國(guó)家可以進(jìn)入程序保證的是與分享稅基相關(guān)的國(guó)家能夠參與征稅權(quán)分配的決定過程，擁有一定的話語(yǔ)權(quán)以維護(hù)自身利益。就具體事實(shí)作出決定有兩方面的含義，一方面征稅權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)考慮到不同國(guó)家的具體情況；另一方面，基于跨國(guó)集團(tuán)全球產(chǎn)業(yè)鏈的利潤(rùn)分配應(yīng)當(dāng)考慮不同集團(tuán)、不同交易的具體情況。結(jié)果披露指的是披露相關(guān)規(guī)則及相關(guān)案件的處理結(jié)果，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人來說具有參考價(jià)值。

　　然而，現(xiàn)行國(guó)際稅收規(guī)則可以支持“價(jià)值創(chuàng)造”含義發(fā)展的三種方式——OECD規(guī)劃、單邊措施以及條約規(guī)定的相互協(xié)商程序中，并沒有一個(gè)方式完全具備上述三要素。

　　第一種方式是OECD規(guī)劃，即OECD努力制定和商定“價(jià)值創(chuàng)造”意義上的稅收管轄權(quán)分配規(guī)劃，特點(diǎn)是國(guó)家參與和結(jié)果披露。截至2019年12月，BEPS包容性框架下已有137個(gè)成員，各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃工作小組也表示歡迎任何來源的評(píng)論和建議。OECD規(guī)劃工作的成果是公開的，但由于其工作成果大抵是一般性的敘述，并以一種前瞻性的方式提出，無法根據(jù)不同國(guó)家的具體情況作出決定。

　　第二種方式是單邊措施，即一國(guó)根據(jù)“價(jià)值創(chuàng)造”的理念修改國(guó)內(nèi)法中的稅收管轄權(quán)規(guī)定。這種方式是各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情和國(guó)家利益制定相關(guān)的規(guī)則，能夠根據(jù)具體事實(shí)做出決定，也能夠根據(jù)不同跨國(guó)企業(yè)的情況在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出相應(yīng)的調(diào)整，并在一定程度上披露相關(guān)結(jié)果。但是，盡管各國(guó)在制定稅收政策時(shí)或多或少地會(huì)受到其他國(guó)家（地區(qū)）政策的影響甚至是限制，但這種方式還是剝奪了其他國(guó)家的準(zhǔn)入權(quán)，并可能因?yàn)槿狈θ蚬沧R(shí)而造成單邊措施不協(xié)調(diào)的局面。

　　第三種方式是以條約為基礎(chǔ)的相互協(xié)商程序。這種方式根據(jù)具體事實(shí)得出結(jié)果，逐案作出決定。但是，只有雙方存在條約關(guān)系時(shí)才能啟動(dòng)該程序，在范圍上有一定的局限性，并且這些結(jié)果是保密的，不會(huì)向公眾披露。

　　由于現(xiàn)行可支持“價(jià)值創(chuàng)造”發(fā)展的方式或多或少存在缺陷，“價(jià)值創(chuàng)造”在這些方式的支持下繼續(xù)發(fā)展并且能形成相對(duì)統(tǒng)一結(jié)果的可能性不大。

　　（八）“價(jià)值創(chuàng)造”可能提供新的避稅方式

　　盡管OECD/G20最初引入“價(jià)值創(chuàng)造”作為征稅權(quán)劃分的基礎(chǔ)的目的是防止稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，但上有政策，下有對(duì)策。假使國(guó)際社會(huì)真的能就“價(jià)值創(chuàng)造”達(dá)成一致意見，使其成為征稅權(quán)劃分的基礎(chǔ)，納稅人同樣可以通過轉(zhuǎn)移價(jià)值創(chuàng)造的活動(dòng)，改變“價(jià)值創(chuàng)造地”來達(dá)到稅收安排的目的。這種改變與此前利用合同安排的“紙上談兵”相比，盡管會(huì)產(chǎn)生更高的成本（案頭工作比經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)移的成本要低得多），但納稅人仍可能這樣做。用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來解釋，納稅人在作出決策時(shí)會(huì)面臨權(quán)衡取舍，在這種情況下即面臨轉(zhuǎn)移價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)和接受不轉(zhuǎn)移情況下需要繳納稅款之間的取舍，納稅人將通過比較成本與利益（即節(jié)約的稅款）來做出最終的決策，只要這種稅收安排的機(jī)會(huì)成本（轉(zhuǎn)移價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)的成本加轉(zhuǎn)移之后所需繳納的稅款）仍然比不轉(zhuǎn)移情況下需要繳納的稅款低，即納稅人在轉(zhuǎn)移情況下仍能獲利，那么納稅人就會(huì)對(duì)這種“激勵(lì)”作出反應(yīng)，改變自己的行為，將創(chuàng)造價(jià)值的活動(dòng)轉(zhuǎn)移。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　“價(jià)值創(chuàng)造”因OECD/G20啟動(dòng)的BEPS行動(dòng)計(jì)劃而被推上了國(guó)際稅收社會(huì)討論的風(fēng)口浪尖。有的學(xué)者對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”持積極態(tài)度，認(rèn)為其有助于防止稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移；而有些學(xué)者卻對(duì)此持消極態(tài)度，認(rèn)為并不能起到上述作用。

　　“價(jià)值”一詞來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，但在經(jīng)濟(jì)學(xué)上大體上存在著“由供應(yīng)方?jīng)Q定價(jià)值”和“由供求雙方?jīng)Q定價(jià)值”兩種觀點(diǎn)，且并沒有統(tǒng)一的理解。“價(jià)值創(chuàng)造”由BEPS行動(dòng)計(jì)劃引入，從某種程度上說成為了BEPS行動(dòng)計(jì)劃的一個(gè)中心原則，但BEPS行動(dòng)計(jì)劃并沒有對(duì)其作出概念上的解釋，國(guó)際稅收社會(huì)目前對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”的具體含義也尚無定論。

　　盡管部分學(xué)者認(rèn)為“價(jià)值創(chuàng)造”還是有其可取之處，可用來填補(bǔ)國(guó)際稅收制度的現(xiàn)有漏洞，但其基本含義的缺失，不僅沒有堵上漏洞，反而帶來了在實(shí)踐中難以界定、衡量；可能與BEPS行動(dòng)計(jì)劃不改變現(xiàn)行國(guó)際稅收制度的初衷背道而馳；可能進(jìn)一步加劇國(guó)際稅收環(huán)境中規(guī)則的分散性和不確定性，增加征稅的不確定性和多重征稅風(fēng)險(xiǎn)；為避稅方式提供新機(jī)會(huì)等問題。

　　因此，可以說，現(xiàn)階段將“價(jià)值創(chuàng)造”作為國(guó)際稅收的指導(dǎo)性、實(shí)質(zhì)性原則并不如最初設(shè)想的有效。“價(jià)值創(chuàng)造”是一種原則或標(biāo)準(zhǔn)，從法理學(xué)來說，盡管它并不需要像規(guī)則那樣詳盡細(xì)致，但應(yīng)當(dāng)提供一種清晰的、具有方向性的指導(dǎo)，在法律技術(shù)上有將其轉(zhuǎn)化為可操作法律規(guī)則的可能，即能夠?qū)Χ惢峙鋯栴}提出明確答案，而并非一種開放而模糊的概念。在公開討論中適用這種含義難以捉摸的表達(dá)方式，乍一看似乎使各國(guó)都認(rèn)為“價(jià)值創(chuàng)造”可以滿足自己的需求而被迅速接受，但深究其中，只會(huì)發(fā)現(xiàn)這種“需求的滿足”是不同的，甚至可能是相反的。它們并非處于同一個(gè)維度，甚至可能是兩個(gè)永遠(yuǎn)不會(huì)相交的平行面，最終造成的結(jié)果也只不過是誰(shuí)也無法說服誰(shuí)，僵持不下。因此，有學(xué)者批評(píng)，“價(jià)值創(chuàng)造”是OECD在沒有對(duì)其效果進(jìn)行徹底分析、沒有任何明確理論基礎(chǔ)的情況下發(fā)明出的指導(dǎo)原則，似乎是一種常識(shí)性的直覺，即“價(jià)值”在某種意義上是在生產(chǎn)商品和提供服務(wù)時(shí)產(chǎn)生的。因此，“價(jià)值創(chuàng)造”不僅無力解決現(xiàn)存的問題，還會(huì)帶來更多問題。

　　引入“價(jià)值創(chuàng)造”的原意是為了解決國(guó)際稅收制度中存在的問題，但如果現(xiàn)有的稅收制度被證明是有缺陷或甚至是無效的，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行修正，而不是引入新的標(biāo)準(zhǔn)或新的原則，因?yàn)樾碌母拍钪粫?huì)增加復(fù)雜性，而現(xiàn)有稅收制度的缺陷將繼續(xù)存在。BEPS行動(dòng)計(jì)劃在現(xiàn)有制度上疊加了一個(gè)新的要求，僅試圖堵上一些制度上的漏洞，而不是重新審查該制度的基本結(jié)構(gòu)。但由于基本結(jié)構(gòu)被保留下來，并在此基礎(chǔ)上疊加了新的原則，現(xiàn)行制度并沒有根據(jù)這種新要求分配征稅權(quán)。因此，將“價(jià)值創(chuàng)造”作為劃分征稅權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)使國(guó)際稅收制度更加不協(xié)調(diào)。

　　因此，盡管“價(jià)值創(chuàng)造”成為了學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門討論中炙手可熱的“香餑餑”，但事實(shí)上，在國(guó)際稅收環(huán)境中，尚未達(dá)成“應(yīng)以價(jià)值創(chuàng)造為征稅權(quán)基礎(chǔ)”的國(guó)際共識(shí)。然而，共識(shí)才是合作的基礎(chǔ)，缺少共識(shí)則無法繼續(xù)合作。如果能夠統(tǒng)一各國(guó)對(duì)“價(jià)值創(chuàng)造”的共識(shí)，這種新概念的嘗試未嘗不可，不過目前看來，就“價(jià)值創(chuàng)造”達(dá)成一致的機(jī)會(huì)并不大，因?yàn)椴粌H需要解決法律問題，還需要解決可以使該法律規(guī)則良好運(yùn)行的技術(shù)問題，甚至還要考慮政治博弈的因素。不可否認(rèn)，“價(jià)值創(chuàng)造”這一概念在理論探討上仍具有一定的意義，但如果無法解決“價(jià)值創(chuàng)造”現(xiàn)階段本身存在的問題，引入這一概念對(duì)防止稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移問題來說則只不過是有心無力。

作者單位：廈門大學(xué)法學(xué)院

（本文為節(jié)選，全文刊載于《國(guó)際稅收》2021年第2期）