加強稅收協調 營造粵港澳大灣區良好營商稅收環境

 作者：楊衛華 作者單位：中山大學新華學院

粵港澳大灣區是繼紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區之后的世界第四大灣區。黨中央、國務院十分重視粵港澳大灣區建設，2018年10月，習近平總書記在廣東考察時明確指出：“要把粵港澳大灣區建設作為廣東改革開放的大機遇、大文章，抓緊抓實辦好。”2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確指出要把粵港澳大灣區建成充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區，宜居宜業宜游的優質生活圈。加快粵港澳大灣區發展需要營造良好的營商稅收環境，而加強稅收協調是營造灣區良好營商稅收環境的關鍵。

一、粵港澳大灣區的特點及對營商稅收環境的要求

營商稅收環境是指一國或地區吸引、影響企業投資、經營的稅收政策和稅收征管等條件。如稅制是否明確，稅負是否公平，征管效率等稅收因素對企業營商的影響。稅收是影響營商的重要因素，是營商的重要環境。所以，應稱為“營商稅收環境”而不是“稅收營商環境”。世界四大灣區各具特色，從而形成了不同的營商稅收環境。

（一）粵港澳大灣區的特點

世界四大灣區既有共同點，又有不同點。共同點表現為都是一個國家為實現特定經濟社會發展目標，在國內海灣或港灣地區建立的在世界范圍有較大影響的城市群經濟體，是世界經濟的創新地和新增長極。不同點主要包括以下四個方面：

1.其他灣區建立在發達國家，區內經濟差異較小；粵港澳大灣區建立在發展中國家，區內經濟發展水平存在一定差距。

2.其他灣區是在同一種社會制度下形成的；而粵港澳大灣區是在“一國兩制”、三種稅制和三種貨幣條件下產生的。

3.其他灣區產業特點比較突出，紐約灣區以金融業為核心，是世界重要的金融中心之一；舊金山灣區具有科技灣區的特色，科技創新是其最大助推力；東京灣區更多表現為產業灣區的特點。粵港澳大灣區則是一個集工業制造、交通運輸、對外貿易、科技研發、金融保險、旅游服務、文化娛樂為一體的綜合性灣區。

4.其他灣區起步早，發展時間長，建設比較完善，經濟效益較高，但面積較小，經濟增長速度較低；粵港澳大灣區起步較晚，面積大，增長速度較快。

（二）粵港澳大灣區發展對營商稅收環境的要求

1.營造有利于促進資源、技術、人才自由流動的營商稅收環境。實現粵港澳大灣區市場一體化發展，需要營造有利于生產要素便捷流動、技術交流通暢、人員快速通關的營商稅收環境。

2.營造有利于促進科技進步、創新發展的營商稅收環境。創新是社會發展的動力，為了促進創新發展，粵港澳大灣區稅收制度應鼓勵企業創新，淘汰落后產能。

3.營造有利于促進企業公平競爭的營商稅收環境。通過對境內外企業制定一致的稅收制度，科學征管、合理負擔，促進企業公平競爭，提高企業效率，推動經濟發展。

4.營造有利于吸引外資、激活內資的營商稅收環境。一方面，全面貫徹落實減稅降費政策，降低企業負擔，吸引外資企業和國內民資企業，穩定企業存量，擴大企業增量，提升企業質量。另一方面，有效協調粵港澳三地不同的稅收制度，既要發揮港澳地區稅負低的優勢，引進先進技術和高端人才；又要適當調整內地稅收制度，縮小三地稅負差異。

二、做好粵港澳大灣區稅收協調是營造良好營商稅收環境的關鍵

稅收協調是指在粵港澳大灣區經濟一體化發展中，為解決三地稅收制度差異引發的矛盾，協同稅收管理，避免重復征稅，減少稅收流失，公平稅收負擔，提高征管效率所采取的各種協商調整方法和解決措施。營造粵港澳大灣區良好營商稅收環境，無法通過統一稅制實現，只能采取稅收協調的方法。

（一）通過稅收協調有效實施三地不同的稅收制度

粵港澳三地各自實行不同的稅收制度：廣東省適用中國內地的稅制，稅種相對較多；港澳地區稅種相對較少。與東京灣區實行日本統一的稅收制度，紐約灣區、舊金山灣區實行美國統一的聯邦稅制和同一灣區繳納統一的州稅、地方稅不同，粵港澳大灣區稅制不統一，稅法級次不同，在實施中易產生矛盾和區域稅收競爭。這些問題只有通過地區間的稅收協調才能解決，也只有通過稅收協調才能有效實施三地不同的稅制。

（二）通過稅收協調縮小三地稅負差距

粵港澳三地除了稅制有別之外，更重要的是稅收負擔存在差異。在直接稅方面，如企業所得稅稅率，香港地區為16.5%，澳門地區最高為15%，內地則為25%；個人所得稅稅率，香港地區最高為17%，澳門地區最高為15%，加上所得補充稅，總稅負也不高于15%，而內地最高邊際稅率為45%，實際稅負明顯高于港澳地區。在間接稅方面，香港地區沒有開征類似內地的增值稅和關稅，海關只對煙酒等少數幾種輸入香港地區并在香港地區生產、消費的貨物征收應課稅品稅（Dutiable Commodities Tax），該稅占其稅收收入總額僅為4%左右。澳門地區雖然開征營業稅和消費稅，但其營業稅不是對營業額征稅，而是根據行業性質和企業規模直接規定固定稅額，每個企業每年只繳納150澳元~500澳元，且4人以下的家庭工場免繳營業稅；澳門地區的消費稅是對煙酒等四類進口貨物和物品征收，屬于關稅性質，征收范圍小，總體稅負不高。三地稅負差異將引發粵港澳大灣區內的稅收競爭，影響要素流通和市場發展，故需要通過稅收協調縮小稅負差距，避免惡性稅收競爭。

（三）通過稅收協調強化稅收管理

1.粵港澳大灣區內的珠江三角洲地區，有兩個經濟特區和中國（廣東）自由貿易試驗區三個片區，其稅收優惠政策和征管方式各有不同，易引發經濟特區與自貿區之間、自貿區不同片區之間以及經濟特區、自貿區與其他地區之間稅收征管方面的矛盾，亟需稅收協調。

2.由于粵港澳大灣區內各個城市群經濟發展水平的差異，使得其財政收入水平不同，稅收征管手段亦有所不同。經濟相對發達地區的信息化水平較高，采用現代化征管手段；而經濟發展水平相對較低的地區，稅收征管手段相對落后，容易引發征管矛盾，亟需稅收協調。

三、相關政策建議

（一）加強法制建設，建立稅收協調制度

要做好稅收協調，實現協調目標，必須注重制度建設，推動制度創新，建立健全稅收協調制度，用制度規范行為，用制度衡量效果。通過制度明確粵港澳大灣區稅收協調的目標、機構、內容、程序、手段、方法，使稅收協調做到有法可依，有章可循。基于此，一是要解放思想，大膽進行理論探索、制度創新；二是要善于借鑒國際經驗，參考他國行之有效的制度；三是要認真總結粵港澳大灣區的實踐經驗，建立符合自身特點的稅收協調制度。

（二）健全稅收協調機構，定期組織聯席會議

健全組織機構是執行制度的前提和加強管理的保證，建議在粵港澳大灣區建設領導小組的領導下，由國家稅務總局和海關總署牽頭，組織粵港澳三地稅務和海關等相關部門，建立跨部門稅收協調機構。配備專職人員，負責調查、研究粵港澳大灣區內不同稅制的實施效果，及時處理稅制實施和稅收征管中發現的問題，建立定期聯席會議制度，提出改革建議和協調辦法。

（三）解決稅制實施和稅收征管矛盾，消除市場壁壘

粵港澳大灣區稅收協調要解決影響要素自由流動的稅制障礙，降低制度性交易成本，消除市場壁壘。具體可以從以下方面著手：

1.關稅制度與管理的協調。港澳地區實施完全自由貿易政策，對出入境貨物和物品基本不征收關稅，內地則對進口貨物和部分物品以及部分出口貨物征收關稅。為促進內地與港澳地區貿易的發展，應在落實內地與港澳簽訂的《關于建立更緊密經貿關系的安排》（簡稱“CEPA”），相互對原產地為對方的進口貨物實行零關稅的同時，通過稅收協調適當降低內地關稅總水平，對粵港澳大灣區生產所需的緊缺原材料和內地有競爭力的產品進口，實行低關稅甚至零關稅，進一步促進人才、貨物、服務、融資、技術的流通和貿易發展。

2.其他商品稅的協調。港澳地區除了基本沒有征收關稅外，征收的其他間接稅也很少，而內地則以征收間接稅為主，其收入在稅收總收入中占據較大比重。因此，需要通過稅收協調逐步降低內地的間接稅特別是增值稅負擔。根據世界稅制改革的潮流和自身經濟發展的需要，中國內地實施減稅降費政策，推動經濟高質量發展，自2019年4月1日起，進口貨物原適用16%增值稅稅率的，稅率調整為13%，原適用10%增值稅稅率的，稅率調整為9%，企業稅負明顯降低。但與周邊國家相比，內地增值稅稅制還有優化空間。建議進一步調整稅制結構，減輕間接稅負擔。

3.直接稅的協調。這是稅收協調的重要內容。港澳地區稅制以直接稅為主，稅種少、稅率低；采取單一屬地管轄權。內地對所得征稅實行的是屬人和屬地雙重管轄權，即同時實施居民管轄權和所得來源地管轄權。內地與澳門地區和香港地區先后簽訂避免雙重征稅安排，從制度上避免了對所得和財產的雙重征稅。內地除了給予境外已納稅額抵免外，對在粵港澳大灣區工作的境外（含港澳臺）高端人才和緊缺人才，按內地與香港地區個人所得稅稅負差額給予補貼，并對補貼免征個人所得稅。建議在此基礎上，加大稅收優惠力度：（1）為了吸引更多海外高端人才到粵港澳大灣區工作，對在港澳地區工作的珠江三角洲高端人才，如果其所得已經在港澳地區依法納稅，回到內地則不需要再補繳稅款。（2）所得稅稅制的協調應有利于激勵創新。首先，應進一步提高企業所得稅研發費用加計扣除比例，建議加計扣除提高到100%。其次，為了吸引高端人才，應將個人所得稅綜合所得適用的最高邊際稅率由現行45%逐步下調至40%、35%，優化稅率結構；建立3%（或5%）至35%的五級逐級擴大差距的超額累進稅率，以降低稅負。再次，對回國工作的具有博士學位或副高以上職稱的高端人才轉讓研究成果的收入，在一定時期內給予減免個人所得稅的優惠。最后，建議將目前珠江三角洲的經濟特區、自貿區、示范區的稅收優惠制度，擴大到粵港澳大灣區內的整個珠江三角洲地區，以平衡稅收負擔。（3）建立高端智庫，吸引高端人才。高端智庫是吸引人才的重要載體，是儲備人才的重要基地。為有效吸引高端人才、加快粵港澳大灣區發展，應在粵港澳大灣區特別是四個核心地區構建高端智庫，吸引海內外高端人才，從而增強軟實力，提升創新能力。在稅收政策上，建議對粵港澳大灣區內高端智庫成果的轉讓所得，在五年內免征企業所得稅和個人所得稅，對在智庫工作的人才給予個人所得稅優惠政策。

4.稅收征管協調。（1）加強粵港澳大灣區稅收政策宣傳培訓，讓企業了解稅收管理制度、征管辦法和辦稅流程。（2）建立珠江三角洲與港澳地區稅收信息共享機制，協商確定信息共享內容。（3）利用互聯網建立粵港澳三地稅收征管互助制度。如三地稅務部門可相互委托辦理稅務登記、納稅服務、稅源監控等。（4）建立反避稅協調機制。粵港澳大灣區三地稅務部門應通過稅收協調明確反避稅目標，建立反避稅聯合機構，健全情報交換和反避稅制度，規范反避稅操作流程，以減少稅收流失。

5.稅收爭議協調。（1）對稅收征管中產生的納稅人與稅務部門之間的矛盾，可視情況采取不同的辦法解決。如納稅人對稅收制度和稅收征管辦法缺乏了解，可通過稅務部門或中介機構為納稅人提供納稅服務來解決；納稅人對稅務部門的稅務處理決定不接受，可通過向作出稅務處理決定的上一級稅務部門申請行政復議，或向其管轄地的人民法院提起稅務行政訴訟兩種途徑解決。（2）因粵港澳大灣區內不同地區稅制差異引起的征管矛盾，可通過補充、修訂已簽訂的內地與港澳地區避免重復征稅的安排協調解決。（3）對珠江三角洲內的經濟特區、自貿區、示范區與其他地區因稅收優惠制度不同引發的矛盾，應通過逐步擴大經濟特區、自貿區、示范區稅收優惠制度的實施范圍，讓整個珠江三角洲地區享受同樣的稅收優惠待遇、平衡稅收負擔來解決。

（四）建立粵港澳大灣區協調平臺，連通三地征管系統

粵港澳三地稅收征管系統彼此獨立，沒有實現互聯互通。一方面，在建設智慧城市、創建“數字政府”的背景下，應加快深圳等地的粵港澳大灣區大數據中心建設，綜合運用大數據、云計算、人工智能等技術，整合、優化三地征管手段，實現網絡連通、信息暢通。另一方面，借助新一輪科技革命、產業革命契機，鼓勵珠江三角洲城市與港澳地區共建國際化科研平臺，合作建立稅收征管模擬實驗室、稅收管理創新中心、反避稅研究中心等，推動粵港澳三地征管手段融合，進一步提高稅收管理水平。