OECD2019稅制改革報告評析及展望

羅秦

作者單位：上海立信會計金融學院財稅與公共管理學院

　　2019年9月，經濟合作與發展組織（OECD）發布《成員國及特定伙伴國稅制改革2019》報告（以下簡稱“OECD2019報告”）。這是OECD發布的第四份年度稅制改革報告，前三份報告分別于2016年9月、2017年9月及2018年9月發布。OECD2019報告涵蓋39個國家（36個OECD成員國及阿根廷、印度尼西亞、南非三個伙伴國），反映其在2018年-2019年實施、立法或宣布的稅制改革情況。

　　一、稅制改革的經濟背景

　　OECD2019報告認為，“稅制改革與經濟形勢密切相關，稅收收入取決于宏觀經濟情況，而經濟發展趨勢又是稅制改革的主要驅動力?！睘楦美斫膺^去一年多OECD成員國稅收收入變化及稅制改革的邏輯，OECD2019報告的第一部分回顧了2018年宏觀經濟形勢，并將其概括為如下三方面：

　?。ㄒ唬┤蚪洕鲩L、勞動力市場與投資形勢

　　1.全球經濟增長放緩，主要經濟體增長表現差異大。2018年全球GDP增長率約為3.5%，低于2017年3.7%的增長率。美國經濟增長強勁，得益于勞動力市場條件改善及財稅刺激政策的短期效應。相比之下，歐元區及日本經濟增長溫和，許多新興經濟體經濟增長則普遍呈現疲軟狀態。

　　2.勞動力市場繼續改善，失業率進一步下降，但就業恢復程度不平衡。2018年第四季度，OECD成員國的平均失業率降至5.2%，比2008年全球金融危機前還低0.4個百分點，是1980年以來的最低水平。

　　3.工資增長疲軟抑制了消費增長及通貨膨脹。整體上講，2018年OECD成員國的實際工資增長微弱，大多數發達經濟體的家庭收入增長緩慢，限制了私人消費增長。大宗商品價格的大幅上漲雖引發了2018年初的通貨膨脹，但隨著石油價格下降，通貨膨脹在2018年末得以回落。

　　4.政策的不確定性與貿易形勢的緊張狀態傳遞到投資領域，造成生產率增長維持在較低水平。隨著全球貿易緊張形勢不斷加劇，2018年大多數OECD成員國的固定資產投資放緩，政策的不確定性增加，企業和消費者信心下降。2018年全球對外直接投資（FDI）下降了27%，OECD經濟體的勞動生產率增長乏力，僅為0.6%。

　?。ǘ┕矀鶆张c預算平衡

　　與前幾年相比，2018年OECD成員國的預算平衡有所改進，許多國家的公共債務率保持穩定或略有下降。OECD成員國的總體債務規模在全球金融危機后的前幾年曾經快速增長，目前止升企穩于較高水平。2018年OECD成員國總債務占GDP的比重平均為109%，而2007年是73%。該比重的國家間差異很大，最低的是愛沙尼亞（13%），而最高的是日本（224%）。另外，OECD成員國整體上預算赤字有所提高，2018年平均預算赤字率（預算赤字/GDP）為2.8%，而2017年是2.2%。國家間差異也很大，歐元區與日本的預算赤字率分別降低至0.5%、2.5%，美國由于實施大力度減稅，預算赤字率大幅提高至6.6%。

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　　按歷史標準衡量，2018年許多OECD成員國收入不平等狀況較為嚴重。收入低會減少家庭消費支出，而收入的嚴重不平等又會進一步抑制消費，因為高收入家庭的邊際消費傾向更低。如用基尼系數衡量，許多OECD成員國市場收入（扣除稅收與轉移支付之前）的不平等在全球金融危機后有所增加，但現已恢復到接近危機前的水平，這主要得益于勞動力市場的強大產出。稅收可以減少收入不平等程度，但效果不如轉移支付。據測算，轉移支付在這方面發揮的作用超過三分之二，而稅收不及三分之一。就OECD平均水平而言，近年來家庭可支配收入的增長步伐，也因收入分配領域的不同而呈現較大差異。

　　二、宏觀稅負與稅制結構

　　總體來講，2008年全球金融危機以來，OECD成員國的宏觀稅負（稅收收入/GDP）的平均水平呈持續上升趨勢。OECD自1965年開始統計稅收收入數據，當年的宏觀稅負為24.8%，2016年提高至34%，2017年提高至34.2%，這是自2009年最低點（32.7%）后的第8次增長，達歷史最高水平。

　　（一）各國宏觀稅負差異懸殊

　　OECD2019報告涵蓋的39個國家近年宏觀稅負差異很大。有的宏觀稅負很低，如印度尼西亞僅為11.6%（2016年數據）,其次是墨西哥（16.2%）、智利（20.2%）；有的則超45%，如法國(46.2%)，其他大部分國家則接近于2017年平均水平（34.2%）。從2016年到2017年，宏觀稅負提高的有19個國家，典型代表是以色列與美國；降低的有16個國家，典型代表是冰島。從長期趨勢來看，23個國家的宏觀稅負高于全球金融危機前，增長最多的是希臘（8.2個百分點），6個國家（墨西哥、阿根廷、斯洛伐克、法國、荷蘭與日本）至少增長了3個百分點。另外16個國家的宏觀稅負低于2007年水平，下降最多的是冰島，從30.4%降至22.8%，主要原因是2015年GDP大幅增長；其次是挪威，從42.1%降至38.2%，原因是公司所得稅收入大幅下降。

　　（二）各國稅制結構差異明顯

　　OECD2019報告將稅制結構分為三類。第一類包括20個國家：以所得稅（含個人所得稅與公司所得稅）為主要收入來源，如丹麥、澳大利亞、新西蘭、南非與美國，所得稅收入接近或超過稅收總收入的一半。第二類包括中歐、西歐的多數國家，以社會保障繳款作為主要收入來源；第三類是以廣義消費稅為主要收入來源的國家。OECD成員國的三大主體稅種分別是社會保障繳款、個人所得稅與增值稅?？傮w來看，2016年社會保障繳款及工薪稅占稅收總收入的27.3%，個人所得稅占23.8%，增值稅大致占20%，其他消費稅占12.5%。而公司所得稅與財產稅的收入地位則沒有那么重要，分別僅占稅收總收入的9.0%和5.7%，如表1所示。

　　再從稅制結構的變化來看，社會保障繳款與增值稅收入在全球金融危機后的最初幾年增長較快，兩者合計占稅收總收入的比重在2009年、2010年分別達到26.6%和33%。之后，社會保障繳款的收入比重持續下降，而增值稅的收入比重維持穩定。個人所得稅的收入趨勢則相反，在全球金融危機后的最初幾年呈下降態勢，從2007年的23.7%降至2010年的23.2%，2010年至2015年間則逐漸上升，因為許多OECD成員國采取了提高稅率、擴大稅基的措施。但2015年至2016年間又略有下降，從24.1%降至23.8%，因為有20個國家的個人所得稅收入有所下降。公司所得稅在稅收總收入中的比重仍低于危機前水平，近年略有上升，從2015年的8.8%提高至2016年的9.0%，原因是2016年23個國家的公司所得稅收入有所增加。根據OECD對稅收收入的統計可以發現，1995年至2016年間OECD成員國的稅制結構變化趨同。

　　三、各稅種改革趨勢

　　OECD2019報告總結了2018年-2019年OECD成員國引入的重要稅制改革舉措及共同的稅收發展趨勢，現分稅種概括如下：

　?。ㄒ唬﹤€人所得稅

　　2019年多數OECD成員國推出的個人所得稅改革主要是通過降低稅率、縮小稅基等措施來支持就業及幫助低收入階層。具體表現在：

　　1.對勞動所得的征稅呈下降態勢。OECD成員國的平均稅楔（對勞動所得的征稅/勞動成本,Tax Wedge）在2009年至2012年間從35.5%提高至36.5%，而后逐漸降低至2018年的36.1%。2017年、2018年間下降的主要原因是部分國家大幅減稅，如愛沙尼亞與美國實施個人所得稅減稅改革，匈牙利與比利時降低雇主繳納的社會保障繳款。

　　2.減稅率趨緩，縮稅基增強。個人所得稅是政府實現不同政策目標的重要稅收工具，包括增加稅收收入、刺激經濟增長、實現收入再分配等，一般可通過提高或降低稅率、擴大或縮小稅基來實現。如表2所示，2019年降低個人所得稅稅率的國家明顯減少。收縮稅基的改革在2019年明顯加強，有37項改革，而擴大稅基的改革僅有4項；2018年收縮稅基的改革為30項，擴大稅基的改革有9項。

　　3.對個人資本所得征稅兼有減增。整體上看，OECD成員國對個人資本所得征稅的改革兼有提高稅率與縮小稅基，改革的收入效應在一定程度上具有不確定性。提高稅率是為體現稅收公平、增加稅收收入，而對養老金儲蓄及小額儲戶提供減免稅、縮小稅基，則是為了促進儲蓄及投資。如比利時推出了一項最高可達640歐元的股息預扣稅減免政策，荷蘭將儲蓄和投資收入的免稅額從2.5萬歐元提高到3萬歐元。

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　　很多OECD成員國2019年社會保障繳款繼續維持較高水平，但改革相對溫和?？傮w上看，社會保障繳款改革聚焦于費率的下調，稅基拓寬與縮窄的改革措施基本對半分。改革目標具有多重性，包括減少勞動者的稅收負擔、支持就業、促進勞動技能發展及簡化稅制。在一些國家，高水平的社會保障繳款已產生扭曲效應，因而需要更綜合性的稅制改革來優化稅制結構；但另一種觀點認為，如要繼續對退休人員、殘疾人與失業者提供社會福利，仍需通過高水平社會保障繳款來籌集資金。

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　　總體上看，2019年公司所得稅稅率持續下降，但降幅不如2018年。在過去20年間，OECD成員國公司所得稅的綜合平均稅率從2000年的32.3%下降至2019年的23.5%。稅率超過30%的國家在2000年有22個，而2019年僅有2個；稅率低于20%的國家在2000年有2個，而2019年有11個。大幅降低稅率的國家正是那些稅率曾經偏高的國家，這體現了高稅率向平均稅率靠攏的趨勢。為適應BEPS第5項行動計劃的要求，2019年許多國家調整了知識產權（IP）適用的優惠稅制，強調“關聯法”的運用，要有“實質性經營活動”才能享受稅收優惠，旨在打擊有害稅收競爭。同時，許多國家繼續加強稅收激勵以刺激投資與創新，包括增加資本津貼（Capital Allowance）、對研發給予稅收減免等。2000年對研發支出給予稅收減免的國家有19個，2018年上升至30個。部分國家（如挪威、瑞典）采取擴大稅基的措施以彌補降低稅率帶來的稅收收入損失。

　　在國際稅收方面，BEPS行動計劃實施取得重大進展，BEPS多邊公約（MLI）自2018年7月1日起生效，各國持續開展一些重大國際稅收改革，特別隨著四項“最低標準”落地，新反避稅措施紛紛出臺，有助于各國保護稅基。同時，經濟數字化帶來的稅收挑戰持續引起高度關注。為達成多邊共識，全球征稅尚處于艱苦努力的探索中，部分國家已考慮或采取臨時性單邊措施對數字服務收入征稅。據OECD統計，截至2019年5月1日，共有10個國家采取了單邊征稅措施，具體如表3所示。不過這些國家表示，會繼續參與達成多邊征稅共識，多邊解決措施一旦實現，單邊措施將會被取消。

　?。ㄋ模┰鲋刀?貨物勞務稅和消費稅

　　增值稅依然是多數國家的主要收入來源。OECD成員國的平均增值稅標準稅率自2015年達到19.3%以來，截至2019年1月1日仍維持在該水平。日本自2019年10月1日起將消費稅（本質是增值稅）稅率從8%提高至10%，是2019年唯一調整稅率的國家。由于提高增值稅標準稅率的空間已很小，很多國家擴大低稅率的適用范圍，有的首先幫助低收入家庭減輕稅負，有的首先促進特定產業或特定地區的發展。部分國家還引入簡便征收措施，如荷蘭、匈牙利與韓國修改增值稅注冊或征收門檻。許多國家不斷完善增值稅制度，增強其功能性及公平性。值得特別關注的是，近年OECD增值稅改革的一項重要內容是強化反欺詐舉措，以提高稅收遵從，包括采取可替代的征收機制，如國內反向征稅機制、增值稅分期支付制度、增值稅發票實時報告及數字數據傳送要求等，這些都是對增值稅傳統征收方式的重大突破。在確保對跨境服務貿易與無形資產交易實施有效征稅方面，2019年亦取得重要進展，許多國家都按照《OECD增值稅/貨物勞務稅指南》所建議的規則與機制對B2C交易進行征稅。

　　消費稅的發展趨勢延續了對有害環境和健康的消費行為增稅，特別是對煙草制品、含糖飲料及不健康食品增稅。2017年幾乎所有OECD成員國的香煙價格中消費稅占50%以上，有8個國家的該比例超過80%。2018年、2019年還出現了新貿易稅，如美國對歐盟部分產品加征關稅。作為反制，歐盟亦對美國產品加征關稅。這樣的貿易戰在未來可能有加劇的趨勢。

　?。ㄎ澹┉h境相關稅種

　　開征環境相關稅種有助于改善環境并增加稅收收入，但征稅范圍有限，近年改革一直側重于能源稅方面。OECD成員國的能源稅收入占環境相關稅收總收入的比重都在50%以上，其中19個國家甚至超過75%。2000年以來，多數國家的環境相關稅收收入占GDP的比重呈下降趨勢，但國家間差異較大，2016年美國該比重僅為0.7%，而丹麥、斯洛文尼亞則高達4%。這背后既有稅率、稅基的設計因素，也與近年環境相關稅種的改革步伐減緩有關，特別是2019年各國在對能源征稅（包括柴油稅和碳稅）方面明顯減弱。與前幾年相比，僅有幾個國家提高稅負或擴大對能源使用征稅的范圍；反之，部分國家降低了能源稅稅率或推翻之前推出的能源稅改革，這與氣候、環境保護目標及提高稅制效率的愿望背道而馳。除能源稅外，道路交通方面的征稅進展甚微，僅在對非傳統稅基方面有些改革措施，包括航空運輸及道路使用。同時，對廢物、塑料袋或化學品征稅在改善環境方面具備巨大潛能，但目前的改革還是非常有限。總之，作為可持續稅收的環境相關稅種在應用方面還有巨大潛力。

　?。┴敭a稅

　　與前面幾個大稅種相比，財產稅是一個不那么重要的收入來源。在OECD2019報告涵蓋的39個國家中，不動產稅作為地方政府的主要收入來源，是財產稅的突出代表。財產交易稅、遺產贈與稅也較為普遍，但極少有國家對凈財富征稅。雖然各國開征種類繁多的財產稅，但該稅在籌集收入、促進公平方面的潛力遠沒有得到發揮。多數國家的財產稅收入很少，國家間差異也很大，如2017年印度尼西亞的財產稅收入占GDP的比重僅為0.2%，法國卻高達4.4%。從過去15年來看，各國的財產稅收入差異較大，但多數國家的財產稅收入呈增長趨勢。從2000年至2017年，財產稅收入占GDP的比重提高的有24個國家，如阿根廷、比利時、美國和法國等；降低的有15個國家，如冰島、瑞典與瑞士等。2019年OECD成員國及伙伴國引入的財產稅改革,無論是數量還是范圍，都比較有限，主要聚焦于對高價值的不動產增稅。代表性改革措施有：希臘對總價值低于6萬歐元的房地產減征30%；葡萄牙對價值超過200萬歐元的不動產征收1.5%的附加稅；愛爾蘭對父母與子女之間遺產稅的免稅門檻從31萬歐元提高至32萬歐元。

　　四、OECD稅制改革的新特征

　　OECD2019報告認為，對各成員國及主要合作經濟體的稅制改革進行持續監測，有助于各國討論稅收政策、評估與設計稅制改革方案，對于未來的稅制改革在維持經濟增長、促進公平與可持續發展方面，也將發揮重要作用。迄今為止，OECD稅制改革報告已連續四年發布，并產生了廣泛影響。本文認為，OECD2019報告所呈現的稅制改革動態凸顯如下三個新特征：

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　　2018年全球經濟增長放緩，各國經濟發展不平衡，大多數主要經濟體的稅制改革步伐有所放緩。前幾年不少國家推出重大或綜合性稅制改革，如2015年有澳大利亞、比利時、希臘、日本、荷蘭、挪威與西班牙；2016年有澳大利亞、比利時、匈牙利、盧森堡、荷蘭與挪威；2018年有美國、阿根廷、法國與拉脫維亞。而2019年推出全面性或綜合性稅制改革方案的國家非常少，僅有荷蘭。一些重要的單項稅制改革主要發生在立陶宛（對勞動力征稅）、澳大利亞（個人所得稅與公司所得稅）、意大利（公司所得稅）及波蘭（個人所得稅與公司所得稅）。其他國家的稅制改革力度不大且比較零碎，重要性不那么突出。

　　（二）主要稅種的改革穩中有變

　　回顧過去四年里OECD成員國主要稅種的改革，穩定性是一大突出特征。企業所得稅稅率仍呈下降趨勢，但2019年的減稅力度減弱；個人所得稅繼續降低勞動所得的稅負，特別是針對中低收入者和老年人，但減稅率放緩、縮稅基增強；增值稅標準稅率保持穩定，低稅率的適用范圍繼續收窄，增值稅反欺詐加強，征管繼續簡化；消費稅繼續對煙草及含糖飲料等不健康產品提高稅率，加大調節特殊消費行為；環境相關稅種及財產稅方面沒有重大改革措施，改革步伐明顯放緩，遠沒有發揮應有的收入及調控作用。

　?。ㄈ底纸洕百Q易摩擦交織形成稅收新問題

　　經濟數字化帶來的稅收挑戰在2018年、2019年持續受到廣泛關注，對數字化收入的征稅呈現單邊措施與多邊努力并舉的發展態勢。西班牙、英國、法國、意大利、奧地利等國陸續發布單邊征稅措施。OECD自2015年10月發布BEPS行動計劃成果之一——《應對數字經濟的稅收挑戰》（Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy）以來，一直致力于尋求全球征稅解決方案，努力推進達成多邊共識，特別是在2019年先后5次發布相關政策簡報或公眾意見征詢文件：1月，發布政策簡報，提出在兩個方面研究應對數字經濟帶來的稅收挑戰，即“支柱一”與“支柱二”；2月，提出四個提案，面向公眾征詢意見，其中三個提案針對“支柱一”，另外一個提案針對“支柱二”；5月，發布關于制定共識解決方案的工作計劃，各工作組就新規則的設計開展技術層面的工作；10月，為促使OECD/G20包容性框架下的130多個成員國能夠就新規則盡快達成共識，OECD整合關于“支柱一”的三個提案，就“統一方法”（Unified Approach）再次向公眾征詢意見；11月就“支柱二”下的“全球反稅基侵蝕提案”再次向公眾征求意見。在OECD的不斷努力下，應對數字經濟挑戰的多邊征稅方案已初現端倪，同時由于各國稅收利益不同，博弈在所難免，多邊征稅前景尚有許多不確定性；此外，2019年逆全球化、單邊主義及貿易保護主義再度升溫，貿易摩擦成為全球焦點，加征進口關稅帶來一系列貿易經濟效應，加劇了世界貿易、稅收發展的不確定性。

　　五、世界稅制改革的發展趨勢展望

　　綜上所述，OECD成員國的稅制改革代表的主要是發達經濟體的稅收發展趨勢，同時也在很大程度上影響著世界稅制改革的走向。世界經濟決定世界稅收。2019年世界經濟增長疲軟，IMF曾在2020年1月預計2020年全球經濟將溫和回升，但拐點仍未至，全球經濟增長仍存在下行風險。但2020年新冠疫情席卷全球，世界經濟再次陷入嚴重衰退。6月IMF預計2020年全球經濟增長率-4.9%，較4月預測下調1.9個百分點。展望“后疫情”時代，本文認為世界稅制改革可能呈現以下三個主要發展趨勢：

　?。ㄒ唬﹫猿忠詼p稅為重心的改革主線

　　2015年以來，OECD稅制改革從全球金融危機后的財政整頓轉向以減稅促經濟增長。從OECD近四年來的稅制改革歷程和稅收數據來看，雖然各國稅收收入規模及稅制結構懸殊，但稅收全球化趨勢將繼續引領各國稅制改革措施趨同發展，共同影響世界經濟增長。突如其來的新冠肺炎疫情讓世界經濟在2020年上半年跌入深谷，多國出臺應對疫情的各類稅收優惠政策，減輕企業及個人稅負，助力復生產、保就業、穩增長。2020年下半年至2021年世界經濟有望好轉，但疫情防控或是一場全球性的持久戰，減稅亦或是各國重振經濟的長期政策工具。因此，以減稅促增長的稅制改革路徑仍將延續。

　?。ǘ┬枰竽憚撔碌木C合性稅制改革

　　目前的國際經濟治理體系面臨緊迫而突出的多重挑戰：數字經濟的挑戰、以貿易摩擦為特征的逆全球化的挑戰以及全球收入不平等的挑戰，另外還有氣候變化的挑戰，而這些挑戰都與稅收相關。這需要各國實施更大膽、與其經濟改革相協同的稅制改革。新一輪全球稅收競爭短期內不會停止，減稅還將持續，而減稅帶來的政府財政收入的可持續性問題更要關注。如何致力于中長期經濟發展目標而采取綜合性、創新性稅制改革應是各國政府認真審視的問題。同時，在提高經濟增長的包容性以及稅收公平性方面，消費稅、財產稅以及環境相關稅種都可以有更多作為。

　?。ㄈ┒愂崭偁幣c合作的交互作用將影響稅收治理新格局

　　BEPS項目被稱為是近百年來國際稅收規則的大規模重塑計劃。隨著15項行動計劃成果在各國相繼落地，OECD/G20推動的國際稅收改革已直接影響到各國國內稅制改革，主要反映在各國所得稅制加強反避稅規則修訂以保護本國稅基。國際、國內稅制改革的聯動性、協同性還將繼續增強。為應對數字經濟帶來的稅收挑戰，國際稅收協調與合作必將深入，而全球征稅規則與各國稅收利益之間的沖突在所難免，各種雙邊、多邊稅收利益不斷交織、博弈，除了既有的減稅競爭，數字經濟背景下對征稅規則制訂權的競爭也會不斷涌現，全球稅收治理新格局會如何形成，有待進一步觀察。