對海南自貿港總部經濟稅收政策的分析與建議

海南自貿港的總部經濟以我國最大生產制造國和超大型市場為依托，以服務我國經濟國內、國際雙循環為目標，以引進來的外資企業與走出去的中國企業為重點，順應經濟全球化和數字化的新趨勢，抓住全球價值鏈調整和中國經濟轉型的有利契機。

總部經濟是人流、物流、資金流的集聚之地，是企業全球價值鏈上價值創造的核心環節和體現利潤的重要部位，是全球自由港乃至全球大國競相追逐的目標。與島嶼型自貿港總部經濟以無形資產注冊、控股公司登記、資金財務處理為主不同，海南自貿港的總部經濟以我國最大生產制造國和超大型市場為依托，以服務我國經濟國內、國際雙循環為目標，以引進來的外資企業與走出去的中國企業為重點，順應經濟全球化和數字化的新趨勢，抓住全球價值鏈調整和中國經濟轉型的有利契機，應運而生，鯤鵬展翅，風光無限，將走出一條以生產服務業、高新技術企業、現代服務業為重點的總部經濟之路。

從國際的經驗來看，總部經濟有一套與其自身特點相配套的稅收政策體系。一是低稅率+海外分回股息免稅。這是自貿港的標配，全球202個國家和地區，企業所得稅平均稅率為25%，15%的稅率是黃金分割線，既有低稅率的吸引力，又可避免目前國際上熱議的國際最低稅的困擾（如從境外子公司向海南支付的股息、利息、特許費，如海南的法定稅率達不到子公司所在國法定稅率或全球平均稅率的一半，如12.5%，則子公司所在國可以不予其在企業成本中扣除或不能享受協定的預提所得稅優惠稅率）。面對這一形勢，為使海南自貿港政策效應最大化，建議在股息免稅的基礎上，對國外匯回的利息、特許費借鑒新加坡的做法，采取遞延納稅，待匯回時再征收。

二是個人所得稅低稅率+辦公設備和人員自用物品免關稅與進口環節增值稅、消費稅。海南自貿港的個人所得稅稅率低于新加坡、香港，海關免征關稅與進口環節增值稅、消費稅范圍廣泛，兩項政策疊加對吸引高端人才到海南的跨國公司地區總部來工作具有國際競爭力。

三是稅收協定網絡廣泛+股息、利息、特許權優惠稅率低。對出境的股息、利息、特許費收入，如果沒有雙邊稅收協定而是根據來源國20%以上的法定稅率來征，稅負太高企業難以承受，所以稅收協定是跨國公司考慮在何處設置地區總部的重要因素。我國是世界上雙邊稅收協定最多的國家，數量超過一百個，協定規定的優惠稅率大多為10%，在世界各國協定優惠中處于中等水平，對香港、新加坡、荷蘭等跨國公司集聚的國家和地區，有5%、7%等更優惠的政策，這一格局對海南打造總部經濟有利。為支持海南打造總部經濟，今后協定到期重新談判時，要重視東南亞、非洲等我國投資較多和外國投資者集聚的國家和地區，爭取匯出或匯回中國的股息、利息、特許權使用費有低于10%的更多優惠，增強海南自貿港對國際跨國公司的吸引力。

四是受控外國公司（CFC）+常設機構（PE）。跨國公司設立地區總部后需對外投資，一旦對海外投資實體的控股權超過50%，就會構成受控外國公司，受控外國公司的利潤是當年度匯回納稅還是遞延以后年度納稅就成為突出問題。我國目前的稅法規定，跨國公司的實際稅負超過我國法定稅率的一半，且在白名單的國家（地區），可以遞延到匯回利潤時納稅。國際最新的做法是鼓勵企業將海外利潤匯回，受控外國公司利潤當年度匯回的，回國納稅時，減計50%的收入，稅負減少一半。鑒于這一問題的復雜性，為提高海南自貿港對跨國公司設立地區總部的吸引力，建議實施遞延納稅或當年度匯回收入減計50%的“雙軌制”，由企業自行選擇，一旦確定，五年內不得改變。常設機構也是跨國公司關注的另一個重點。不管是國外的企業和個人來海南，還是海南的跨國公司地區總部到國外，凡從事商品銷售、勞務提供、倉儲物流、工程建設、展覽演出、居間介紹等各種情況，除登記為法人實體從事經營外，皆有可能判定為常設機構須在經濟行為地交稅。由于判定復雜，稅企之間爭議大，一直是困擾企業的國際稅務問題之一。就海南自貿港而言，為增強吸引力，可采取國際上其他國家的簡化方法：對海南的企業到國外從事經營活動所產生的積極經營所得，凡被國外稅務當局判定為常設機構征稅的，其所得在海南予以免稅，以提高跨國公司地區總部到海外拓展業務的積極性。對外國企業和個人到海南進行經營活動，形成常設機構的，按現有的經費換算收入，乘以核定利潤率的政策規定，稅基窄，辦法簡單，對外資有一定的吸引力。但這一辦法已承襲數十年，與OECD的新規則不盡相符，稅收收入的征收上也存在局限性。如采用國際通行的按職能、風險、資產、作用顯著的人的標準來劃分常設機構的利潤歸屬，為減少復雜性，提高確定性，建議采取有些國家的做法，要么按銷售、資產、人員的比例來分配，要么以銷售收入的百分之二或百分之三來核定。

五是轉讓定價+情報交換。跨國公司設立地區總部，必然有大量的貨物、資金、無形資產等集團內關聯交易，如何進行轉讓定價管理，同樣是跨國公司面臨的重大不確定性。從中國的轉讓定價稅制來看，基本上是按照國際轉讓定價指引的通行做法來規定，沒有一些國家單邊的甚至是激進的管理措施。下一步，海南自貿港跨國關聯交易的數量、類型和復雜性將大大增加，在我國轉讓定價稅制的框架內，應重點在給予企業確定性上下功夫。可以按照OECD轉讓定價指引的建議，借鑒其他國家的做法，推行“安全港”制度，即對跨國投資集中、跨國關聯交易占比大的行業，核定利潤水平，給跨國公司以投資的確定性。稅收透明度是G20國際稅改的先行措施，情報交換是稅收透明度的重要方面。我國同世界主要國家都保持著情報交換等良好的國際合作關系，在海南自貿港的稅收實踐中加強國際稅收合作是《總體方案》賦予的重要任務，海南自貿港興辦企業經濟實質與法律形式要求的一致性也決定了海南企業經受得起稅收透明與情報交換的考驗。

在下一步工作中，要重在執行的規范性、嚴謹性上做文章，雙邊稅收協定和中國國內法沒有明確規定的事項和內容應原則上應不予交換，防止超越法定范圍對企業商業機密和稅收遵從帶來的影響，打造海南自貿港“強法制”的良好形象。至于資本利得稅，對跨國公司設立控股公司的影響比較大，也是香港、新加坡目前稅制上的競爭力之一。海南資本利得稅的處理應視海南自貿港的發展需要適時研究。在目前現有的稅制框架內，除轉讓土地、礦山等不動產外，對跨境間接股權轉讓，在穿透實體經濟實質的判定上，應堅守國際標準與大部分經濟體的通行做法，嚴謹精致操作，防止對企業跨國重組行為的扭曲，優化海南自貿港的營商環境。

法律形式與經濟實質兩者關系把握的適度和平衡，是國際稅改、各國國際稅收立法的難點，也是海南自貿港稅制安排涉及國際稅收政策方面應予關注的重點。如前所述，無論是戰略意圖、客觀狀況，還是具體的政策規定，海南自貿港稅制的實質性是毋庸置疑的。但是，在國際競爭日趨激烈的環境下，經濟實質的要求必須適度適中，符合經濟全球化、數字化的要求，必須與國際規則、國際稅收當前的總體要求相平衡，以減少對企業商業決策的扭曲，減少企業運營的費用，增強海南自貿港的吸引力。在政策設計時，要防止用傳統的有形經濟時代強調的諸如經營場所大小、人員多少等作為判定經濟實質的關鍵要素。《總體方案》規定的“一個重點”就是貿易投資自由化、便利化，“兩個支撐”就是各類生產要素跨境自由、有序、安全、便捷流動和現代產業體系，這應當成為我們設計海南稅制、把握經濟實質要求的根本遵循。

財稅（2020）31號通知明確，實質性運營是指企業的實際管理機構設在海南自由貿易港，并對企業生產經營、人員、賬務、財產等實施實質性全面管理和控制。這一規定與我國企業所得稅法對居民企業的認定標準基本一致。稅收居民身份是國與國之間為劃分稅權而演變而來的特定概念，中國內地企業與海南自貿港的企業都是中國居民企業，兩者的關系不宜用國與國之間的居民標準來調節。其次，國內企業為享受稅收優惠稅率，采取海南自貿港注冊、海南自貿港之外經營的方式，目的是獲取優惠、降低稅負，屬于國內避稅的范疇，應在31號通知只能在海南自貿港取得的收入方能享受優惠的區域性限制和鼓勵類收入比例60%以上的類別限制的基礎上，細化措施，堵塞漏洞。再則，用稅收居民經濟實質的概念來處理國內企業的避稅問題，不僅規定復雜，難以操作，也容易讓正常經營的企業為體現實質性而投入大量的人力、物力，影響企業效益。就外國企業而言，采用居民標準是必須的，經濟實質的要求也是必要的，但31號通知規定的生產經營、人員、財務、財產等實施實質性全面管理和控制，與國際上通行的實際管理和控制的要求相比，明顯嚴格和從緊。傳統意義上的全面管理和控制，其標準主要體現于是否在海南自貿港召開企業股東會、董事會或其他管理層決策會議，企業在海南自貿港是否具有固定場所，企業資金及賬務資料是否在海南自貿港留存并處理等。但這些傳統操作在經濟全球化、數字化，跨國公司服務共享化的時代，已逐步失靈。除稅務登記注冊、銀行開設賬戶和必要的場所、人員外，董事會全球各地可以開，網上視頻可以開，賬務處理可以外包到其他國家處理。跨國公司集團建立越來越多的共享服務中心，對投資地的集團成員提供技術、管理服務，這也弱化了場所和人員量的要求。從發展的方向來看，遠程的數字化銷售和勞務提供越來越多，依靠傳統的場所和人員來進行稅收征管的難度越來越大，近年來在企業所得稅的改革上，在銷售所在地和消費者所在地征稅已成為國際討論的熱點，這種目的地類型的所得稅將擺脫對場所與人員的判定依賴。因此，面對新形式，固守傳統的判定標準并非優選，為了政策落地，不斷打補丁，只能使政策愈益復雜，影響企業投資的積極性。建議在強化注冊登記、實施數字監控、規定必要的場所及人員外，運用征稅地與價值創造、經濟行為地相一致的價值創造論，根據外國企業在海南自貿港注冊企業的職能定位、風險承擔、資產運用、人員作用等要素，來確定其稅收優惠政策享受的合法性與合理性。對企業沒有經濟實質、跨國避稅明顯的稅收安排，可以通過跨國反避稅措施加以解決。

對于海南自貿港企業到國外投資的股息參股免稅問題，除《總體方案》規定僅限于旅游業、現代服務業、高新技術企業外，31號通知進一步細化為必須從持股超過20%（含）的境外子公司分回的，與新增境外直接投資相對應的股息所得且被投資國家（地區）的企業所得稅法定稅率不低于5%。這一規定從防范跨國稅基侵蝕和利潤轉移的角度無疑是正確的，甚至是重要的創新舉措，但放在全球范圍內來考量，放在增強海南自貿港全球競爭力的角度來分析，其適時性、適中性就存在著進一步研究的必要：

第一，對國外投資的股息所得實行參股免稅是國際通行做法，一般參股的比例確定為10%，少數歐盟國家為打造總部經濟，將參股比例下調為5%。從近年來G20出臺的國際稅改文件來看，都沒有將參股比例的多少與經濟實質的強弱掛鉤，并始終認為比例多少是一個國家國內立法權限。持股比例定得高，就會限制股息免稅的受益面，增加企業尤其是中小企業在境外參股投資的難度。海南自貿港要成為中國企業“走出去”的基地，作這樣的限制似乎并無必要。

第二，從法定稅率低于5%的無稅、低稅的避稅地取得的股息不予以免稅，從政策原理上是通的，從加強國際反避稅的角度效果是好的，但前提是成為國際統一行動，各國在國內立法中都作出相同規定才有作用。在一國單邊行動下，企業可以先到法定稅率高于5%的國家或地區設立控股公司，然后再投資到其他法定稅率低于5%的國家和地區，以繞開參股免稅的限制條件。

第三，跨國企業利用避稅地進行全球投資安排，除了避稅的原因，還有上市公司管制、投資限制等多種因素。面對國際上鼓吹經濟、科技與中國脫鉤的各種挑戰，中國“走出去”的企業要在經濟全球化的大海中游泳，需要利用避稅地、低稅地在內的復雜的架構安排，繞過投資限制，獲取技術渠道，爭取海外上市，實施多元戰略，實現行穩致遠。另一方面，一些國家和地區仍對到中國投資進行各種各樣的限制，外國企業通過避稅地曲線投資到海南自貿港，同樣是符合國際規則的好事。

第四，從國內政策的平衡性來說，如果規定從法定稅率不到5%的避稅地獲得的股息不予免稅，那么就應以同樣的道理，為防范跨國避稅，從我國支付到這些避稅地的股息、利息、特許費就不應享受稅收協定的優惠稅率，甚至不允許支付的費用在企業成本中扣除。國際上很多國家做出了后一條的明確規定，只是沒有明確5%的量化標準。我們現有政策比較含糊，強調支付到這些避稅地的費用要符合獨立交易原則。這一政策格局就會在海南自貿港形成股息匯進與匯出之間政策執行上的不平衡。

 總之，有國際競爭力的海南自貿港總部經濟稅收政策應登高望遠，統籌兼顧，善于借鑒，注意適當，著力簡化，服務企業。

（作者系江蘇省國際稅收研究會副會長，蘇州大學國際稅收戰略研究與咨詢中心學術召集人）