稅收透明度與情報交換的發展和應對

稅收情報交換是國際稅收征管合作中最為重要和常用的手段，它打破了一國稅務機關只能在本國領土范圍內獲取信息的局限，最大程度地消除了信息不對稱給跨境逃避稅行為帶來的便利，有助于各國掌握本國稅收居民境外交易信息和金融賬戶信息，識別企業的經濟活動發生地和價值創造地，核實個人的收入來源地，為落實“利潤在經濟活動發生地和價值創造地征稅”稅改原則創造了必要條件，也為各國應對全球化背景下的稅收征管難題提供了有效手段。

一、我國稅收情報交換的總體情況

20世紀80年代以來，經過三十余年的發展，我國的稅收情報交換制度和管理體系逐漸健全，情報交換規模不斷擴大。特別是2013年以來，為貫徹落實習近平主席在G20峰會上有關國際稅收工作的重要指示精神，在王軍局長“一年上一個臺階，三年有一個明顯變化”的要求下，我們積極推動稅收透明度建設，努力完善制度、構建網絡、開發系統，在提高稅收透明度方面取得了顯著成績，主要體現在以下四個方面：一是實現國際稅收透明度標準在中國的落地執行。在專項情報交換方面，2012年5月，我國順利通過稅收透明度和情報交換全球論壇（以下簡稱全球稅收論壇）對各國開展的同行審議，評級為“合規”，表明我國在專項情報交換法律框架和實踐方面已符合國際標準。在自動情報交換方面，我國已經開始實施金融賬戶涉稅信息自動交換標準，相關部門和金融機構正在為2018年9月首次對外交換非居民金融賬戶涉稅信息做好各方面的準備工作。二是情報交換的網絡不斷擴大。目前，我國已經參加《多邊稅收征管互助公約》，簽署了106個避免雙重征稅協定（安排）和10個情報交換協定，覆蓋了我國的主要貿易伙伴以及與我國經濟往來較為頻繁的低稅負國家或地區，為開展情報交換提供了廣泛的國際法基礎。三是對跨境納稅人形成威懾作用，約束其稅收籌劃行為，促進形成公平的稅收環境和秩序，保護誠實守信納稅人的利益。四是情報交換的數量和質量穩步增長。近幾年來，我國每年利用外來稅收情報400余份，平均每年查補稅款10億元，對維護我國稅收權益和稅法尊嚴發揮了重要作用。此外，我國的反避稅工作借助情報交換機制，查處了一批大案要案，稅收情報已交換成為打擊跨境避稅的有力工具。

二、我國開展稅收情報交換的主要成果

（一）參加《多邊稅收征管互助公約》

《多邊稅收征管互助公約》（以下簡稱《公約》）是國際稅收征管合作領域最重要的多邊條約，旨在通過開展國家間的情報交換、稅收追繳及文書送達等國際稅收征管合作，打擊跨境逃避稅，維護良好的國際稅收秩序。經國務院批準，2013年8月27日，國家稅務總局局長王軍代表中國政府在法國巴黎簽署《公約》。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議批準《公約》。2016年2月1日，《公約》已對我國生效，并自2017年1月1日開始執行。

1.背景情況。《公約》由OECD和歐洲委員會共同發起制定，于1988年1月25日起向OECD和歐洲委員會的成員開放。2010年5月，應G20要求，OECD與歐洲委員會按照稅收情報交換的國際標準對《公約》進行了修訂，并向全球所有主權國家開放簽署。在G20的推動下，《公約》締約方迅速增加，國際影響力日益增強。截至目前，《公約》已涵蓋113個國家（地區）。《公約》的特點體現在以下方面：一是多邊性。《公約》統一規定了多邊稅收征管協助規則，節約了轄區之間談簽雙邊協定的時間和成本，具有更高的權威性、穩定性和影響力。二是廣泛性。不僅體現在可適用的稅種范圍涵蓋除關稅以外的所有稅種，而且對“人”的適用范圍并不限于具有締約一方國籍或居民身份的納稅人。三是靈活性。考慮到各國經濟發展水平、法律體系和征管實踐的差異，《公約》允許締約方對稅款追繳和文書送達等內容作出保留。四是對等性。《公約》對納稅人權利及信息保密做出了對等原則的規定，即締約一方不能要求另一方提供超越本國法律規定的協助內容，而且情報接收國應確保按照國際標準及情報提供國國內法的要求，保護納稅人信息安全。

2.對我國的影響。從我國自身而言，《公約》是我國在稅收征管現代化道路上邁出的重要一步，對于提高我國稅收征管水平，打擊國際逃避稅，維護我國稅收利益，提升國際站位具有重要的現實意義。第一，參加《公約》是我國履行G20承諾的重要舉措。2013年9月，G20圣彼得堡峰會呼吁所有國家盡快簽署《公約》，以推動自動情報交換在全球范圍內實施。2014年11月，習近平主席在G20布里斯班峰會上指出，要“加強全球稅收合作，打擊國際逃避稅，幫助發展中國家和低收入國家提高稅收征管能力”，與會領導人一致同意，“采取措施確保國際稅收體系公平”。參加《公約》既是我國履行的承諾，也為我國參與全球稅收合作奠定了多邊法律基礎。第二，《公約》拓展了我國國際稅收征管合作的廣度和深度。與我國之前簽署的避免雙重征稅協定（安排）和稅收情報交換協定相比，《公約》覆蓋的范圍和適用的領域更為廣泛，操作性也更強。由于《公約》具有多邊性，隨著《公約》締約方的增加，一些傳統意義上的避稅地也加入《公約》，大大減輕了我國與避稅地談簽情報交換協定的負擔。第三，《公約》為反避稅工作的開展提供了有力支持。我國是跨國公司的重要生產基地與最終市場。一些跨國公司利用跨境稅收信息不對稱進行惡意稅收籌劃，逃避應當承擔的稅收義務，破壞了公平的市場競爭秩序。參加《公約》以后，我國稅務機關可利用國際稅收征管協助平臺，了解跨國公司整體交易鏈條的獲利情況，掌握其全球經營策略，有效打擊跨國公司的逃避稅行為，營造公平的稅收環境。第四，《公約》有助于稅務機關進一步加強對“走出去”企業的稅收管理和服務。參加《公約》后，我國將改變目前依靠企業自行申報獲取境外涉稅信息的狀況，通過情報交換的多種方式了解企業境外經營和納稅情況，有利于加強對“走出去”企業境外投資的稅收管理。同時，《公約》也有助于我國與外國稅務機關共同對納稅人的跨境稅收問題做出一致的判定與處理，幫助納稅人快速解決稅收爭端，減輕納稅人遵從負擔，防止和消除國際重復征稅。

3.相關工作安排。為方便基層稅務干部和廣大納稅人了解《公約》，國家稅務總局于2016年1月發布了《公約》生效執行的公告，明確了《公約》對我國生效執行的時間，并就部分重點內容進行了解讀。我們將逐步修訂《國際稅收情報交換工作規程》，使《公約》與國內情報交換操作程序相配套。此外，我們正在積極推進情報交換信息系統建設。未來，情報交換系統將與國內征管系統實現對接，有利于進一步加強對稅收情報的分析利用，挖掘有價值的信息，切實提高對跨境稅源的管理和監控能力。

（二）承諾實施金融賬戶涉稅信息自動交換標準

為打擊跨境逃避稅，2013年9月，G20圣彼得堡峰會將自動情報交換確定為稅收透明度國際新標準，委托OECD會同G20成員國制定全球統一的自動情報交換標準。2014年7月，OECD對外發布金融賬戶涉稅信息自動交換標準（CRS），當年G20布里斯班峰會獲得核準。在G20和OECD的大力推動下，目前已有102個國家（地區）承諾將于2017年9月或2018年9月首次對外交換非居民金融賬戶涉稅信息。2014年9月，經國務院批準，我國在G20層面承諾將實施CRS，于2018年9月開始交換信息。

按照CRS開展金融賬戶涉稅信息自動交換，首先需由一國金融機構通過盡職調查程序，識別另一國稅收居民在該機構開立的賬戶，按年向金融機構所在國主管部門報送上述賬戶的名稱、納稅人識別號、地址、賬號、余額、利息、股息以及出售金融資產的收入等信息，再由該國稅務主管當局與賬戶持有人的居民國稅務主管當局開展信息交換，最終為各國加強跨境稅源監管提供信息支持。實施CRS將對提升我國跨境稅收征管能力，加強國際稅收征管合作產生深遠影響。

1.對我國的影響。作為全球合力打擊跨境逃避稅的有效手段，CRS已成為G20稅收領域的重要議題。我國已經在G20層面承諾實施CRS，通過開展CRS，我國將獲取我國居民境外賬戶信息，有助于進一步加強對跨國公司的利潤水平監控以及對納稅人海外收入和資產的監管，遏制“走出去”企業或高凈值人群利用開設境外賬戶轉移和隱匿資產、逃避我國納稅義務的行為，有利于保護我國稅基安全，并以此為契機積極參與全球經濟治理和國際政治對話，推動構建公平競爭的國際經濟秩序和制度環境，實現各國互利共贏。同時，我們也應清醒地看到，在實施CRS的過程中，我國也需應對一些挑戰：第一，國內法律與實踐現狀與國際標準存在差異。CRS是基于發達國家實踐經驗制定的標準，以一國已有相對成熟的國內法體系和稅收征管體系為前提，而我國在稅收和反洗錢方面的制度建設和實踐情況與發達國家存在一定差距，如何將國際標準植入我國現有體制、機制并確保達標，需要相關部門、金融機構以及社會公眾的共同努力。第二，給金融機構帶來較高的遵從成本。CRS的效果很大程度上取決于金融機構履行盡職調查和信息報送義務的情況。為了執行CRS，金融機構需要改造內部業務流程和信息系統，這會增加其財務和經營上的負擔。此外，由于CRS采用的是稅收居民概念，判定標準比較復雜，無法通過普通的居民身份證件直接判定。金融機構還需加強人員培訓及客戶宣傳，才能提高信息的準確性，這也需要投入一定的財力和精力。第三，社會認知度不高。CRS對于社會公眾來說是全新的事物，雖然實施CRS對大部分人沒有影響，但是容易引發誤讀和炒作。為了確保CRS順利實施，有必要對社會公眾進行普及型教育，一方面使其了解CRS的政策目的和目標人群，另一方面告知賬戶持有人具有配合金融機構填報個人信息的義務，否則將給金融機構收集信息帶來困難。

2.工作進展。第一，完善法律基礎。在國際層面，國家稅務總局于2015年12月簽署了以《公約》為基礎的《金融賬戶涉稅信息自動交換多邊主管當局間協議》，為實施CRS提供了操作層面的多邊工具。在國內層面，相關部門于2017年5月發布了《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調查管理辦法》，規定了我國金融機構識別非居民賬戶并收集相關信息的原則和程序，為我國境內金融機構從2017年7月1日起開始收集非居民金融賬戶涉稅信息提供了操作指引。第二，選擇信息交換伙伴。考慮到盡可能擴大信息交換范圍將有利于加強對我國居民海外收入和資產的管理，我國已將所有承諾實施CRS的國家（地區）全部列為我國的信息交換意向伙伴，將與對我也有意向的國家（地區）正式建立伙伴關系。第三，通過信息安全與數據保密評估。為確保各國能夠安全傳輸和管理納稅人金融賬戶涉稅信息，全球稅收論壇從2015年下半年開始對已承諾實施CRS的轄區開展信息安全和數據保密情況評估。經過歷時半年的問卷調查、現場評估和會議答辯等環節，我國于2016年7月順利通過評估，從而具備了開展金融賬戶涉稅信息自動交換的必要條件。第四，設計開發信息系統。我國參與設計了OECD牽頭建設的統一傳輸系統，該系統于2017年投入使用，有40多個國家（地區）已于2017年9月通過該系統成功完成了首次CRS信息交換。國家稅務總局正在開發用于國內信息報送的多邊稅務數據服務平臺，預計于2017年年底試運行。

3.相關工作安排。為指導金融機構及時、準確、規范報送信息，相關部門將下發非居民金融賬戶涉稅信息報送規范，指導金融機構完成注冊登記和信息報送等工作。此外，研究批量數據的分析利用也是下一步的工作重點之一。我們將利用信息技術手段將納稅人的境外賬戶信息與國內征管數據有效整合，用活、用好這些數據，加強對納稅人全球所得的管理。

三、前景與展望

過去幾年中，國際稅收透明度領域經歷了史無前例的改革和發展。不論是加入《公約》還是承諾實施CRS，提升稅收透明度、加強國際稅收合作已成為國際社會的共識。越來越多的國家和地區加入全球情報交換網絡，既表明各方對稅收透明度國際標準的認同，也印證了情報交換在打擊逃避稅、維護本國稅收利益方面所發揮的重要作用。G20、OECD等國際組織在提升稅收透明度標準、協調各方立場、監督國際標準統一實施等方面，也起到了非常關鍵的作用。可以預見，隨著各國在稅收利益和發展目標上的趨同，稅收透明度的內容將不斷擴展，情報交換的網絡將不斷拓寬，惡意稅收籌劃和跨境逃避稅行為將會進一步得到遏制。

在國際稅收透明度的改革浪潮里，中國始終是堅定的支持者和積極的參與者。但是，支持不意味著沒有原則，參與不意味著沒有保留。在稅收透明度標準的制定中，我們呼吁充分考慮發展中國家的立法和征管現狀，建議國際組織和發達國家幫助發展中國家進行能力建設并提供技術支持，我們的呼吁得到了有關各方的積極回應。在稅收透明度標準的執行中，我們沒有完全照搬國際標準，而是注重兼顧國際、國內兩方面需求，在國際標準允許范圍內盡量考慮國內現狀和各方訴求，得到了有關各方的充分肯定。

對中國而言，加入這場稅收透明度的全球行動，不僅僅是履行國際義務，更重要的是為完善我國稅收制度和征管實踐創造了有利條件。我們將在稅收現代化建設總體目標和規劃基礎上，結合《公約》執行和CRS實施情況，適時修訂稅收征收管理法和個人所得稅法等相關法律法規，改進稅收征管程序，加強CRS信息利用，使CRS信息真正做到為稅收征管服務、為財稅改革服務。同時，我們還將按照《公約》和CRS要求，充分保護納稅人的信息安全和合法權益。（責任編輯：高陽）