美國國際稅改法案對中國的沖擊及應對

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摘要：美國國會于2017年12月15日公布了最終版的《減稅與就業法案》，并于12月20日投票表決通過，12月22號總統簽署該法案，使之成為正式法律。該法案中與國際稅收有關的內容主要體現在降低企業所得稅稅率和引入參股豁免制度這兩個方面，后者標志著美國開始從全球征稅制轉向有限的屬地稅制。美國此次稅改在宏觀層面上可能引發新一輪的國際稅收競爭和稅制改革，在微觀層面上有利于鼓勵海外資本回流和吸引外商投資。面對全球減稅浪潮和發達國家逐漸轉向屬地稅制的趨勢，仍實行全球征稅制的中國應當完善關于境外利潤匯回的稅收制度，即稅收抵免和饒讓制度，考慮在受控外國公司規則中引入“補充稅”，以減輕中國“走出去”企業的總體稅負、提高企業的海外競爭力。

關鍵詞：減稅；參股豁免；抵免；饒讓

作者簡介：崔曉靜( 1975－) ，女，湖北襄陽人，武漢大學法學院教授，博士生導師; 張涵( 1995－) ，女，湖南瀏陽人，武漢大學法學院研究生。

特朗普的國際稅改明顯降低了其居民企業稅負成本，使美國企業在國際市場獲得了較大的稅負競爭優勢，并使美國稅制對境外資本產生了相當大的吸引力。在美國國會通過特朗普減稅政策前后，世界上很多國家先后進行了減稅，以防止資本外流，保持本國的投資吸引力。一方面，中國為了保證國內充足的財政供給,應該保持穩定的財稅制度,不應跟風減稅；另一方面，中國需要認真考慮特朗普的國際稅改對中國稅制吸引力與企業競爭力的影響與沖擊，進一步考慮如何順應一帶一路的發展需要,激發中國企業在海外創業的積極性，以及切實保障海外競爭力。這將是我們面臨的迫切需要解決的重要問題。

一、美國特朗普政府國際稅改方案及其對海外企業的影響

在此次稅改前，美國的企業稅率為OECD國家中最高的，導致大量的資本外流。同時，美國全球征稅制度導致大量海外利潤滯留海外，各種復雜的國際避稅架構層出不窮。由于稅法漏洞和各國稅制差異，IRS多年的打擊海外避稅行為的努力大多徒勞無獲。面對經濟增長乏力、跨境逃避稅猖獗、稅基流失等嚴峻局面，美國開始考慮利用降低企業所得稅稅率、提供優惠稅制等稅收手段提高稅制競爭力、吸引海外資本回流以刺激國內經濟增長。在參眾兩院通過各自的稅改提案后，美國國會對兩院的版本進行了協調，并于2017年12月15日公布了最終版的《減稅與就業法案》。參眾兩院于12月20日投票表決通過，待總統特朗普簽署后，該法案將上升為法律。《減稅與就業法案》中與國際稅收有關的規定主要體現在以下三個方面。

其一，將企業所得稅率從35%下調至21%。之前美國是公司稅率最高的OECD成員國，而此次稅改使得美國的公司稅率更接近OECD國家的平均水平。據統計，2017年，不包括美國在內的OECD國家的平均公司稅率是23.75%。可以認為，此次公司稅率的大幅削減將影響企業的稅后利潤和投資決策，有利于減輕美國企業的稅收負擔，同時吸引境外投資。

其二，將參股豁免（participation exemption）制度引入到境外收入征稅制度中。“參股豁免”是指對本國企業從參股比例達到規定要求的外國公司收取的股息免予征稅，該制度是美國吸引企業海外利潤回流的重要舉措。《減稅與就業法案》規定，滿足10%的持股比例要求的美國公司，就其取得的境外子公司分配的股息，可以享受100%的所得稅豁免。參股豁免僅適用于國內公司從參股10%的外國公司收取的股息中來源于國外的部分。股息中來源于國外的部分與股息之間的比例等同于未分配外國收入與該外國公司未分配總收入之間的比例。未分配收入是截止至分配股息所在納稅年度參股10%的外國公司取得的收入和利潤，不扣除該納稅年度分配的股息。未分配的外國收入不包括與在美國的貿易活動有實際聯系的收入以及國內股份達到80%的美國公司分配的股息，因為這兩類屬于來源于美國而非來源于國外的收入。此外，該法案規定，對于適用參股豁免的股息，該美國公司不能夠主張境外稅收扣除或者抵免。此前，美國是典型的實行全球征稅制的國家，即對其稅收居民的海內外所得征稅，同時采用抵免法以消除雙重征稅。相比之下，參股豁免制度給予美國企業取得的境外子公司分配的股息以免稅待遇，可以認為，美國開始從全球征稅制轉向有限屬地稅制。 但是，參股豁免制度對于持股比例、持股時間、所得類型登均有限制，并非對美國企業來源于境外的全部所得都予以免稅，因此，美國實行的并非純粹的屬地稅制。

其三，針對美國跨國公司通過延遲納稅囤積在海外的近 3 萬億美元的利潤，美國稅改通過優惠政策吸引這些海外利潤回流。稅改法案將對境外遞延收益征收一次性的視同匯回稅，即對以非流動資產方式持有的未分配利潤征收8%的稅，對以現金及現金等價物方式持有的未分配利潤征收15.5%的稅，納稅人可以選擇在8年內支付由此產生的納稅義務。總之，美國利用降低企業所得稅稅率、提供優惠稅制等稅改方案提高稅制競爭力、吸引海外資本回流以刺激國內經濟增長。

美國的國際稅改方案具有溢出效應，對其他國家的稅制改革以及企業的投資活動均會產生影響。從宏觀層面來看，美國作為主要經濟體，此次稅改必然對各國已有的國內稅收法規與政策造成重大沖擊，并影響全球資本流動和投資流向。其他國家面臨資本外流和稅制競爭力削弱的壓力，可能追隨美國稅改的步伐，加入新一輪減稅浪潮。例如，去年11月，英國計劃把企業稅率定在主要經濟體中的最低水平，而英國首相發言人表示，至2020年將企業稅下調至17%；法國政府準備在2020年前將企業所得稅稅率降至25%。因此，美國稅改可能引發新一輪的全球減稅浪潮和稅收競爭。美國此次稅改通過優惠政策吸引海外收入回流，也是應對國際稅源競爭之舉。[1]其他國家為爭奪稅源，可能加快稅制改革的步伐。

從微觀層面來看，美國大幅削減企業所得稅稅率以及引入參股豁免制度，有利于提高其稅制競爭力，吸引境外投資，同時鼓勵美國企業海外利潤的匯回。美國之前是世界上為數不多的實行全球征稅制的國家之一，也是公司稅率最高的OECD成員國，許多美國企業出于競爭力考慮，利用各國稅制差異和美國稅法漏洞，將海外收入留存在低稅區而不匯回國內。雖然稅收并不是影響企業投資的唯一因素，此次稅改對于打擊企業跨境逃避稅、吸引海外資本回流無疑將發揮一定的作用。同時，美國減稅和向屬地稅制的轉變也有利于吸引境外投資。

美國的國際稅改方案也會對中國稅制改革以及企業海外競爭力產生一定的影響。中國目前仍實行全球征稅制，而絕大多數發達國家實行的是以屬地稅制為主的混合稅制，例如澳大利亞、奧地利、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、荷蘭、瑞典、瑞士等。[2]考察OECD成員國可以發現，越來越多的國家已轉向實行屬地稅制。截至 2012年，OECD成員國中已經實行屬地稅制的包括英國、澳大利亞等28個國家，仍然實行全球征稅制的國家僅有6個。美國等發達國家逐漸轉向屬地征稅制度的主要原因在于：屬地征稅制度不對企業的海外收益征稅，其居民企業的海外收益僅在東道國負有納稅義務，因此，實行屬地稅制更有利于提高居民企業的海外競爭力，同時還能鼓勵居民企業將海外利潤匯回國內。另外，實行屬人稅制的國家通常將抵免法作為消除雙重征稅的方法，但同時對抵免額加入了種種限制。這種限額抵免法計算復雜、征管難度大，在一定程度上削弱了其減輕國際雙重征稅的實際效果。[3]相比之下，采取屬地征稅制度可降低稅制的復雜程度和征納雙方的成本。

由下表可以看出，當持股比例低于20%時，中國企業就其海內外所得應當向中國繳納的所得稅為337.5萬，而美國企業就相同數額的所得向美國繳納的所得稅僅為105萬，遠低于中國企業承受的稅負。當持股比例達到20%時，中國企業就子公司分配的股息可以享受間接抵免，抵免后應當向中國繳納的所得稅額為125萬，但是美國企業就其相同數額的所得向美國繳納的所得稅僅為105萬，仍然低于中國企業承受的稅負。因此，仍實行全球征稅制的中國將面臨稅制競爭力和吸引力削弱的風險，同時可能對中國企業海外競爭力造成不利影響。

表1.屬地稅制與全球征稅制對企業稅負的影響——以美國和中國為例

二、中國“走出去”境外所得匯回無法充分享受稅收優惠制度

隨著美國等主要發達國家已轉向屬地稅制，中國的境外所得匯回稅收政策正在逐步失去國際競爭力。對外投資所得的直接和間接抵免計算十分繁瑣，而且不能完全消除雙重征稅風險，嚴重打擊企業“走出去”的積極性；在中國締結的稅收協定中，只有相互給予或發達國家單方面給予中國饒讓抵免的條款，無中國給予其他發展中國家單方面饒讓抵免的安排等等。

（一）稅收抵免制度的缺陷

《企業所得稅法》第23條和第24條分別規定了直接抵免和間接抵免規則，《企業所得稅法實施條例》第76至81條、《關于企業境外所得稅收抵免有關問題的通知》（財稅[2009]125號）、《企業境外所得稅收抵免操作指南》對稅收抵免作出更為具體的規定。根據上述法律文件的規定，中國采取的直接抵免方法為分國限額抵免，在納稅人有多個境外來源所得時，分別計算實際可抵免分國（地區）別的境外所得稅稅額和抵免限額，具有計算繁瑣、征管復雜的弊端。同時，中國的間接抵免也是限額抵免，而且抵免范圍限于以直接或間接持股方式合計持有20%以上和三層以下的外國企業股份負擔的稅額，處于第四層或其以上的企業在境外繳納的稅款不屬于間接抵免范圍。

2017年12月28日財政部公布了《關于完善企業境外所得稅收抵免政策問題的通知》（財稅〔2017〕84號）。該通知主要從兩個方面對中國企業境外所得稅收抵免政策予以完善：1.規定企業可以選擇按國（地區）別分別計算（即“分國（地區）不分項”），或者不按國（地區）別匯總計算（即“不分國（地區）不分項”）其來源于境外的應納稅所得額。上述方式一經選擇，5年內不得改變。這一規定改變了之前的分國限額抵免規則。實際上，如下表所示，分國限額抵免和綜合限額抵免都具有一定的優勢和劣勢，根據新規定，企業可以在分國限額抵免和綜合限額抵免中作出選擇，因此具有更大的靈活性，使得企業可以根據自身投資情況作出抵免方式，為企業提供節稅的空間。2. 在按規定計算企業境外股息所得的可抵免所得稅額和抵免限額時，由該企業直接或者間接持有20%以上股份的外國企業，限于按照財稅〔2009〕125號文件第六條規定的持股方式確定的五層外國企業。這一規定將間接抵免層級由三級擴大至五級，有利于減輕中國企業對外投資中所面臨的雙重征稅風險，更能適應中國企業對外投資的復雜組織結構。

表2.綜合限額抵免與分國限額抵免的優劣勢比較

上述通知對中國稅收抵免制度作了一定的完善，但是企業境外所得稅收抵免的其他事項仍按照財稅〔2009〕125號文件執行。因此，中國稅收抵免制度仍然存在以下缺陷。

1.直接抵免。中國采取的直接抵免方法為限額抵免，企業仍面臨雙重征稅的風險，且具有計算繁瑣、征管復雜的弊端。中國的企業所得稅稅率高于大部分“一帶一路”沿線國家，例如新加坡企業所得稅率僅為 17%，文萊、柬埔寨和泰國為20%。[4]由于實施限額抵免，中國“走出去”企業在這些國家的投資所得在當地納稅后，還應當在中國補稅，從而不能享受到東道國低稅率的優惠。這違反了資本輸入中性原則，即資本輸出國的稅收制度能夠使該國居民企業境外投資承受的稅負與所得來源國當地企業的稅負等同。另一方面，當東道國的稅率高于中國稅率時，由于采取限額抵免，超限額部分只能在5年內結轉，境外已納稅款可能無法通過抵免法完全扣除，從而違反了資本輸出中性原則，即確保跨國納稅人的國外所得和國內所得負擔相同的稅率。

2.間接抵免。間接抵免是指境外企業分配股息前利潤繳納的外國所得稅額由居民企業間接負擔的部分可在國內應納稅額中抵免。中國規定的間接抵免也是限額抵免，只有在各層企業直接持股、間接持股以及為計算居民企業間接持股總和比例的每一個單一持股，均應達到20%的持股比例，才可以適用間接抵免。從該規則實際的運行效果上看,要求國內母公司間接持有外國孫公司或者更低層次公司20%以上的股份這一條件相當苛刻,所以除非公司鏈條上的上層公司全資控制下層公司或者構成重大參股,否則多層間接抵免很難實現。[5]總之，現行間接抵免規則不能充分適應中國居民企業的境外投資組織結構的復雜性，不足以減輕中國企業對外投資中所面臨的雙重征稅風險。

（二）饒讓制度的缺陷

饒讓抵免是指居民國在運用抵免法對本國居民來源于其他國家的所得消除雙重征稅時，對于本國居民在所得來源國享受的稅收優惠，視同已繳稅款予以抵免。饒讓抵免的主要作用在于保證所得來源國給予投資者的稅收優惠真正為投資者享受。2008年《企業所得稅法》統一了內資企業和外資企業的稅收制度，但是“兩稅合并”并未完全取消對外資的稅收優惠。例如，外資若進入中國鼓勵發展的產業或投資領域(如清潔生產、節能降耗、減排治污項目)，將能享受到頗具力度的政策優惠。[6]要保證中國提供的稅收優惠真正發揮作用，就必須要求外國投資者居住國在與中國簽訂的稅收協定中同意單方面或相互提供稅收饒讓抵免。[7]

從下表可以看出，在2016年中國對“一帶一路”國家直接投資存量排名前10名的國家中，俄羅斯、印度尼西亞、哈薩克斯坦、老撾均未與中國簽訂稅收饒讓條款，而緬甸至今未與中國簽訂稅收協定。

表3.中國與“一帶一路”主要投資目的國饒讓條款簽署情況

同時，中國《企業所得稅法實施條例》第77條規定，企業所得稅法關于稅收抵免的規定中所稱已在境外繳納的所得稅稅額，是指企業來源于境外所得依照境外稅法以及相關規定應當繳納并已經實際繳納的企業所得稅性質的稅款。由于中國與新加坡、俄羅斯、印度尼西亞、哈薩克斯坦等國家簽訂的稅收協定中沒有稅收饒讓條款或者僅規定有單方饒讓，中國企業在這些國家因稅收優惠政策而免除或減少的稅額在中國可能得不到抵免，從而致使中國企業不能實際享受到投資目的國的稅收優惠。例如，由新加坡政府界定的先鋒企業（包括制造業和服務業）稱號的公司，自生產之日起，可享受免征5-10年所得稅的優惠待遇；2013年，俄羅斯通過對遠東和貝加爾地區新投資項目提供稅收優惠的法案，對參與實施遠東和貝加爾地區新投資項目的企業10年內免征聯邦中央的利潤稅；印度尼西亞對鋼鐵工業和煉油廠的投資建設給予長達15年的免稅期，并給予2年期的減稅50%優惠。企業在境外享受的稅收優惠回國后的得不到抵免，仍需補繳補款，這打擊中國企業對外投資的積極性，削弱企業的海外競爭力。

三、以增強企業競爭力為核心的供給側稅制改革

美國大幅減稅和參股豁免制度的出臺，旨在增強其稅制競爭力、吸引海外資本回流，并帶動英國、法國、印度等國紛紛出臺減稅措施。隨著海外投資規模的日益龐大，中國針對海外收益制定科學合理的稅收政策也更加迫切。中國如何應對此番全球稅改浪潮，維護中國企業海外競爭力，是值得研究的重要問題。

稅制改革是供給側改革的核心內容之一。面對特朗普稅改對中國稅制改革帶來的壓力，要更加重視稅制改革在經濟改革中的作用，從全球視野謀劃中國稅改，聚焦于中國企業國際競爭力的提高，注意稅改與其他經濟改革目標之間的相互協調。[8]面對發達國家逐漸轉向屬地稅制這一趨勢以及全球減稅浪潮，中國目前可以從稅收抵免和稅收饒讓入手，研究以增強企業海外競爭力為核心的供給側稅制改革，用好稅收政策性工具，全力服務一帶一路促進海外投資的發展大局，同時防止中國企業不將海外利潤匯回乃至實施“稅收倒置”。

（一）稅收抵免制度的完善

可以從超限額的結轉、計算依據等方面入手，完善中國直接抵免制度。首先，對于境外所得的超限額部分，可以考慮實行前轉與后轉相結合的模式，如往前轉3年或往后轉5年的方式。筆者建議，適當延長中國的抵補期限，為中國企業對外投資減輕稅收負擔。此外，鑒于中國部分企業在帶路國家從事基礎建設項目投資，投資回收期往往較長，短期內難以盈利，可以考慮給予10年免稅期。其次，建議按投資目的國的稅法規定計算成本費用和損失，確定企業所得稅的應稅所得，以降低企業的計算負擔。

對于間接抵免，建議對中國“走出去”企業進行調研，了解企業實際持股情況，建議降低持股比例要求。對此，可以借鑒美國的間接抵免規則。美國稅收居民的境外已繳企業所得稅如要獲得抵免，需要滿足最低股權要求，即美國母公司須持有第一層外國子公司至少 10% 的有表決權的股份；對于多層抵免，外國公司須直接持有下層外國公司10%以上有表決權的股份，且美國母公司間接持有的外國子公司（從第二層到第六層）股權必須至少為 5% ，間接持股比例是由各層級持股比例相乘計算而來。此外，第四、第五、第六層的外國子公司必須屬于受控外國公司，且美國母公司必須持有受控外國公司10%以上有表決權的股份。中國可以考慮將間接抵免的持股門檻從每一層級之間持股 20% 降為 10%，并附加中國母公司對外國子公司間接持股比例相乘結果不能低于 5% 的要求；為防止由于持股比例門檻的降低，納稅人從事投機性活動以規避稅收，還應規定允許辦理間接抵免的連續持股時間。[9]總之，應當使企業在采取適應東道國投資環境的投資方式和企業組織形式的同時,又能享受間接抵免的好處,從而提高中國企業“走出去”的積極性和海外競爭力。

（二）在稅收協定中引入饒讓抵免

在與中國企業投資目的地國的稅收協定中納入饒讓抵免規定可以使“走出去”企業真正享受到來源地國的稅收優惠，有利于提高中國企業的海外競爭力。筆者建議，鑒于中國與許多國家的稅收協定中尚未有稅收饒讓條款，在今后與這些國家修訂或簽訂稅收協定時，應當為中國爭取稅收饒讓待遇，使中國給予外資的稅收優惠待遇能夠落到實處。同時，鑒于中國企業在“一帶一路”國家投資時可以享受稅收優惠，而由于來源地國與中國之間未簽署稅收饒讓條款，可能無法真正享受到來源地國給予的優惠，建議在今后的稅收協定談簽中，根據兩國雙向投資情況等，規定中國的稅收饒讓義務，使“走出去”企業真正享受到來源地國的稅收優惠。

值得考慮的是，長期實施饒讓抵免可能違背資本輸出中性原則，帶來資本外流、國內產業空心化和就業機會減少等問題。[10]為此，需要考慮制定饒讓抵免的政策期限。饒讓抵免通常在稅收協定中作出安排，但在短期內難以通過協定解決的情況下，為配合“一帶一路”戰略的實施，可以通過行政法規對中國企業在境外享受的稅收優惠給予單邊饒讓，同時可以規定必要的限制性條件，如期間、項目、區域、審批要求等。

（三）在受控外國公司規則中引入“補充稅”

根據中國《企業所得稅法》第45條，受控外國公司（controlledforeign company, CFC）是指由居民企業，或者由居民企業和中國居民控制的設立在實際稅負低于12.5%的國家（地區）的企業，并非由于合理的經營需要而對利潤不作分配或者減少分配。對于符合上述條件的外國公司，其利潤中應歸屬于該居民企業股東的部分，應當計入該居民企業股東的當期收入。CFC規則雖然有利于打擊延期納稅的行為，但是過于嚴格地適用這一規則可能損及一國企業的海外競爭力。“稅基侵蝕與利潤轉移”（Base Erosionand Profit Shifting,BEPS）行動計劃三第14段指出，適用CFC規則的國家的居民企業所擁有的外國子公司較之外國管轄區本地公司要承擔更重的稅負。例如，由于適用CFC規則，中國居民企業在開曼群島設立一子公司，在不滿足豁免條件的情況下，該子公司的可歸屬收入要計入中國居民企業當期所得，按照中國企業所得稅法繳稅，而開曼群島當地公司則可以享受不征收企業所得稅的待遇，從而使得中國居民企業的開曼群島子公司較之當地公司承擔更重的稅負。此外，目前世界上規定了CFC規則的國家仍是少數，就歐盟而言，雖然一些成員國早在40多年前就頒行了CFC規則，但是比利時、荷蘭等半數以上的成員國目前還未制定CFC規則。[11]

鑒于CFC規則的寬嚴程度會影響一國企業的海外競爭力，建議考慮BEPS報告建議的保持競爭力的方法——補充稅（top-up tax）。現行CFC規則通常規定，對于歸屬后的CFC收入，應當適用母公司所在國的法定稅率計算應納稅額。中國現行企業所得稅稅率是25%，按照中國現行規定，中國居民企業就歸屬后的CFC收入應按照25%的法定稅率納稅。如果采取補充稅，則歸屬后的CFC收入應按單獨的補充稅稅率納稅，而非按照正常稅率25%納稅。單獨的補充稅稅率可以等同于豁免稅率（中國則為12.5%，因為CFC規則適用于實際稅負低于12.5%的外國公司），也可以另行規定。

值得注意的是，美國此次稅改法案對美國企業境外遞延收益征收一次性的視同匯回稅，即對以非流動資產方式持有的未分配利潤征收8%的稅，對以現金及現金等價物方式持有的未分配利潤征收15.5%的稅。不論是8%或是15.5%，均低于美國現行21%的企業所得稅稅率。雖然美國視同匯回稅并非僅適用于CFC，但這一舉措值得我們思考和研究。CFC規則本來旨在打擊在低稅區囤積海外收入、延期納稅的行為。美國雖然是世界上第一個規定CFC規則的國家，其CFC制度卻存在明顯的漏洞，被蘋果、微軟等跨國公司公然用作逃避稅的工具。據統計，美國目前有將近3萬億美元的海外資本，在未匯回國之前美國難以對這部分收入征稅，在CFC規則不足以威懾延期納稅的情況下，一次性的視同匯回稅無疑是為了吸引海外資本回流之舉。中國于2008年引入CFC規則，由于條文用語模糊、“合理經營需要”等關鍵概念定義不清等問題，中國CFC規則在實踐中很少被適用，因此該規則打擊延期納稅的效果如何尚存在疑問。因此，在考慮如何完善中國CFC規則以增強其打擊逃避稅效果的同時，還應考慮如何吸引企業境外所得的匯回。實行“補充稅”有利于提高企業匯回境外收入的積極性，因為“補充稅”的稅率低于正常稅率。

中國如果要實行“補充稅”，需要考慮的問題包括：其一，如何確定合適的補充稅稅率。筆者認為，在確定補充稅稅率時應當考慮到中國對外直接投資的主要目的地國的當地稅率，從而使得中國企業的CFC較之其所在管轄區的本地公司不處于競爭劣勢；其二，對國內子公司和國外子公司適用不同稅率是否會破壞稅收公平和稅收中性。如果中國單獨設定一個低于25%的補