優(yōu)化海南自貿(mào)港稅制：面向國內(nèi)國際 創(chuàng)新稅收治理

中國稅務(wù)報2021年08月11日      作者：劉運毛

●海南自貿(mào)港應(yīng)聚焦提升稅制綜合競爭力，強調(diào)聚集高端優(yōu)質(zhì)要素，吸引資本、先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。

●提高稅制綜合競爭力，應(yīng)不局限于稅收優(yōu)惠，創(chuàng)新稅收治理，讓先進的制度政策體系與營商環(huán)境融合。

●稅收制度安排要利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，既依托我國市場，又面向世界吸引優(yōu)質(zhì)資源集聚。

●優(yōu)惠政策對于監(jiān)管體系現(xiàn)代化要求很高，需通過提高監(jiān)管的精準性有效性支撐流動的自由化便利化。

海南自貿(mào)港遵循“借鑒國際經(jīng)驗、體現(xiàn)中國特色、符合海南定位、突出改革創(chuàng)新、堅持底線思維”的基本原則，通過補短板、堵漏洞、強弱項，以高水平開放帶動改革全面深化，致力打造法治化國際化便利化的營商環(huán)境，政策紅利逐步釋放，建設(shè)成果持續(xù)擴大。

特殊的稅收制度安排，不僅是構(gòu)建海南自貿(mào)港政策制度體系的關(guān)鍵核心內(nèi)容，還是其重要制度保障?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》提出，按照零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的稅收制度?！吨腥A人民共和國海南自由貿(mào)易港法》明確，按照稅種結(jié)構(gòu)簡單科學(xué)、稅制要素充分優(yōu)化、稅負水平明顯降低、收入歸屬清晰、財政收支基本均衡的原則，結(jié)合國家稅制改革方向，建立符合需要的海南自由貿(mào)易港稅制體系。如何進一步優(yōu)化海南自貿(mào)港稅制安排，加快形成具有國際競爭力的稅收制度，筆者認為應(yīng)重點從以下三個方面著力。

聚焦一個目標，即提高稅制綜合競爭力。海南自貿(mào)港應(yīng)聚焦提升稅制綜合競爭力，強調(diào)聚集高端優(yōu)質(zhì)要素，吸引資本、先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。制度競爭是國家間最根本的競爭，要實現(xiàn)生產(chǎn)要素的國際流動與生產(chǎn)資源的全球配置，形成高度市場化及與國際規(guī)則接軌的制度環(huán)境就尤為重要，這意味著要有一套對內(nèi)統(tǒng)一、對外被廣泛接受使用的規(guī)則標準。提高稅制綜合競爭力，不僅要善于運用稅收手段吸引流動性較大的生產(chǎn)要素，而且還應(yīng)堅持“融合+引領(lǐng)”原則，及時回應(yīng)主導(dǎo)國際稅改新趨勢。提高稅制綜合競爭力，應(yīng)不局限于稅收優(yōu)惠，創(chuàng)新稅收治理，讓先進的制度政策體系與良好的法治營商環(huán)境及有效的落地承接能力相融合，最終形成具有國際競爭力的稅收制度。一方面，從自貿(mào)試驗區(qū)強調(diào)要做“制度創(chuàng)新的高地，而非優(yōu)惠政策的洼地”到對海南自貿(mào)港作出“制度創(chuàng)新+優(yōu)惠政策+法治規(guī)則”的重要安排,制度創(chuàng)新始終是重中之重。稅務(wù)部門以制度創(chuàng)新為核心，要按照海南自貿(mào)港建設(shè)的不同階段，分步驟地實施零關(guān)稅、低稅率、簡稅制的安排，全面推進“放管服”改革和開展營商環(huán)境建設(shè)；另一方面，認真貫徹落實《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，加快建立與高水平自貿(mào)港相適應(yīng)相匹配的稅收征管服務(wù)體系。通過建立優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管服務(wù)體系，提高稅收征管服務(wù)科學(xué)化、信息化、國際化、便民化水平，積極參與國際稅收征管合作，提高稅收征管服務(wù)質(zhì)量和效率。

伴隨經(jīng)濟全球化和社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，稅收因素已經(jīng)成為各國參與全球產(chǎn)業(yè)分工角逐的主要手段，但與此同時，我們也應(yīng)辯證看待稅率優(yōu)惠的作用與風(fēng)險。一方面，降低稅率能夠有效提高稅制吸引力，海南自貿(mào)港應(yīng)充分利用特殊稅收政策制度優(yōu)勢，抓住時間窗口，搶占改革先機，加速解決海南發(fā)展問題，形成投資熱土和消費天堂。另一方面，我國正在推動由商品和要素流動型開放轉(zhuǎn)向規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放；一些地方的歷史發(fā)展經(jīng)驗表明，打造法治化國際化便利化的營商環(huán)境將變得越來越重要。長期來看，海南自貿(mào)港應(yīng)將特殊政策過渡為統(tǒng)一規(guī)則，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為法治優(yōu)勢，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用。通過爭取更多超級優(yōu)惠政策促進區(qū)域發(fā)展的功能區(qū)發(fā)展模式，不僅缺乏可持續(xù)活力，而且最終也會失去公平與效率的支持動力。海南自貿(mào)港建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的具有國際競爭力的特殊稅收制度，制度設(shè)計一定要科學(xué)合理，防止形成新的避稅港。保持稅制競爭力和影響力，而又不觸及有害稅收競爭的底線，關(guān)鍵在于把握好優(yōu)惠稅率的“黃金分割點”——低邊際稅率可以吸引投資，高邊際稅率將導(dǎo)致避稅。在防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）15個行動計劃中，應(yīng)對有害稅收競爭被確定為最低標準之一。國際上一般認為，吸引資本和投資的稅收政策僅在以下情況才算公平：一是企業(yè)享受優(yōu)惠稅收待遇的情形應(yīng)具有足夠的商業(yè)實質(zhì)，二是確保足夠的稅收透明度。海南自貿(mào)港應(yīng)認真汲取歷史教訓(xùn)，主動對標國際規(guī)則，明確稅收管理部門按實質(zhì)經(jīng)濟活動所在地和價值創(chuàng)造地原則對納稅行為進行評估和預(yù)警，防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移，避免成為“避稅天堂”。無論從全局和長遠的角度，還是從中國和世界的視野，稅負的統(tǒng)一公平和稅收正義乃是一個基本準則，任何偏離性政策都只能是臨時或局部措施，難以成為長久的制度性安排。筆者以為，提高稅制綜合競爭力，要逐漸從依托比較優(yōu)勢走向重視競爭優(yōu)勢，關(guān)鍵在于法治規(guī)則和營商環(huán)境建設(shè)，以及配套服務(wù)供給等方面。

堅持兩個面向，即面向國內(nèi)國際。作為連接國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要紐帶和交匯點，海南自貿(mào)港成為國內(nèi)國際市場的雙向通道和開放平臺，其優(yōu)勢在于其既可依托我國規(guī)模龐大的市場，又能面向世界吸引優(yōu)質(zhì)資源集聚。加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要，也是全球經(jīng)濟再平衡的客觀要求，意在充分利用兩個市場、兩種資源。海南自貿(mào)港作為改革“試驗田”，承載著制度創(chuàng)新和改革突圍的使命；作為開放新高地，需要對標世界最高水平開放形態(tài)，促進貿(mào)易投資自由化便利化、金融國際化以及行政的精簡化。海南自貿(mào)港與設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)的初衷一脈相承，需要針對離岸稅制、服務(wù)貿(mào)易稅制、金融稅制等開展一系列壓力測試，發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用，在制度型開放上邁出更大步伐。海南自貿(mào)港在自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上，疊加優(yōu)惠政策和法治規(guī)則，形成多輪驅(qū)動，實現(xiàn)擴大開放與體制改革相結(jié)合，制度創(chuàng)新與培育功能相結(jié)合，目的是對內(nèi)擴大輻射效應(yīng)和對外提升國際競爭力。

海南自貿(mào)港面向國內(nèi)國際的屬性，決定了其稅收政策也具有雙向性——既要保持總體上的稅制統(tǒng)一，協(xié)同銜接好其與國內(nèi)其他地區(qū)的稅收制度，同時還要對接國際稅收規(guī)則，主動適應(yīng)國際經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則發(fā)展和全球經(jīng)濟治理體系改革新趨勢。海南自貿(mào)港的稅收制度安排要緊緊圍繞服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制及推動海南實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展進行總體設(shè)計。在服務(wù)國家戰(zhàn)略的同時，找準服務(wù)保障海南自貿(mào)港建設(shè)的結(jié)合點和著力點，要強調(diào)為國內(nèi)實體經(jīng)濟服務(wù)，支持促進投資貿(mào)易，鼓勵重點產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)發(fā)展，前瞻性研究支持離岸業(yè)務(wù)開展、總部經(jīng)濟集聚、服務(wù)業(yè)重點開放等領(lǐng)域的配套政策。

把握三方平衡，確保開放、自由和安全之間的平衡。新發(fā)展理念，是堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。開放作為一種文化、理念和制度安排，其內(nèi)涵豐富。新時代的開放是全面開放、主動開放、雙向開放、協(xié)同開放、公平開放和共贏開放。在新發(fā)展階段，我們面臨的主要問題是如何提高對外開放的質(zhì)量和發(fā)展的內(nèi)外聯(lián)動性。我國提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟體系和開放型經(jīng)濟新體制，不同于以出口導(dǎo)向為主的外向型經(jīng)濟，更關(guān)注降低關(guān)稅壁壘和提高資本自由流動程度。從實踐來看，基于“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略定位，海南自貿(mào)港不僅要解決發(fā)展問題，更重要的是提升國際競爭力問題。因而筆者認為，構(gòu)建新發(fā)展格局，國內(nèi)國際雙循環(huán)的意義，不在于對外貿(mào)易總額，而關(guān)鍵在于學(xué)到多少知識、技術(shù)和管理經(jīng)驗。海南自貿(mào)港建設(shè)強調(diào)對標世界最高水平的開放形態(tài)，以提升貿(mào)易投資自由化便利化為重點，實現(xiàn)貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動。“一線放開、二線管住、島內(nèi)自由”是全島封關(guān)運作之后海南自貿(mào)港自由便利的具體體現(xiàn)。自由便利才能促進生產(chǎn)要素流動，做大流量經(jīng)濟并基于流量征稅，積極助力構(gòu)建新發(fā)展格局，形成對外開放新格局。但是，海南自貿(mào)港建設(shè)中的“自由”是有限度的，即確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。伴隨制度創(chuàng)新和優(yōu)惠政策，更需要統(tǒng)籌兼顧創(chuàng)新監(jiān)管與風(fēng)險防控?！吨腥A人民共和國海南自由貿(mào)易港法》規(guī)定，海南自由貿(mào)易港建立風(fēng)險預(yù)警和防控體系，防范和化解重大風(fēng)險?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)總體方案》也充分體現(xiàn)了平衡開放、自由與安全的理念，如分階段、強法制、重實質(zhì)的相關(guān)安排?！胺诺瞄_”的前提是“管得住”。管的能力和放的空間往往成正比，如果監(jiān)管能力跟不上，政策高地就有可能變成治理洼地。要用“管得住”“管得好”的體制機制和技術(shù)手段，去支撐海南自貿(mào)港的“放得開”“放得活”?？傊?，海南自貿(mào)港的稅制安排和優(yōu)惠政策對于監(jiān)管體系的現(xiàn)代化要求很高，需要通過提高監(jiān)管的精準性有效性來支撐實現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”流動的自由化便利化。

（作者單位：國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司，作者系第五批全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才學(xué)員）