OECD和IMF調查：稅企雙方如何看待稅收確定性

2019年01月09日  周華偉

2016年9月，二十國集團（G20）領導人杭州峰會公報提出，“我們強調稅收政策工具在開展供給側結構性改革、促進創新驅動和包容性增長方面的有效性，以及稅收確定性對于促進投資和貿易的益處，并要求經濟合作與發展組織和國際貨幣基金組織繼續就促進增長的稅收政策和稅收確定性開展工作。”

兩年多來，經濟合作與發展組織（OECD）和國際貨幣基金組織（IMF）均就稅收確定性問題開展了一系列調研分析，取得了積極進展。

OECD：政策設計問題是稅收不確定性的主要來源

近兩年，OECD主導的有關稅收確定性調查有兩項：一是2016年底，OECD在全球范圍內面向企業開展的稅收確定性商業調查。全球總部設在62個不同國家和地區，地區性總部設在107個國家和地區的724家公司反饋了意見。二是2017年1月，OECD同稅收征管論壇（FTA）對FTA成員開展稅收確定性調查，47個FTA成員單位中的25個稅務管理部門（主要是OECD和G20成員國稅務部門）做出了回應。

這兩項調查的主要結果如下：

稅收是影響投資和選址決策的重要因素之一。超過60%的受訪企業認為，公司所得稅和增值稅方面的確定性對企業的投資和選址決策具有極為重要的影響。稅收協定相關問題也是影響稅收確定性的重要因素，特別是對跨國公司而言。

從受訪企業反饋的情況看，稅收征管相關問題是稅收不確定性的主要因素之一。在導致稅收不確定性的前10個主要來源中有3個涉及稅收征管，分別為稅法遵從過程中的管理要求（比如提交文件材料的相關規定），稅務主管部門前后不一或難以預期的稅收待遇（比如對執法寬嚴的把握），無法通過積極裁決或類似預約定價機制等途徑盡早實現確定性。此外，對于不同國家或地區稅務部門對國際稅收標準解釋或適用上的差異的擔憂，位居稅收不確定性來源的第3位。在企業認為導致稅收不確定性的十大來源中有2個與爭議解決機制相關。

受訪稅務部門認為，納稅人行為是帶來稅收不確定性的重要來源，特別是惡意稅收籌劃和合作意識缺失。稅務部門還強調了稅法的復雜性、冗長的法院裁決流程、法條的不明確和稅法變更頻率均是造成稅收不確定性的重要方面。

分別對納稅人端和征稅人端開展的兩項調查中，觀點基本一致的一個重要方面是，稅法和稅收政策設計問題是稅收不確定性的主要來源，主要與稅法復雜、法條不明確，稅法調整頻率有關。

值得注意的是，此次調查幾乎完全由G20和OECD成員國的企業稅務專家和稅務部門完成，因此調查結果與發達國家更加相關。

IMF：更長的執行期能夠提高稅收確定性

IMF對1983年~2014年間，澳大利亞、加拿大、捷克、丹麥、法國、德國、意大利、日本、韓國、盧森堡、英國和美國共12個發達國家公司所得稅（CIT）制的調整頻率以及公告與實施之間的時間差開展了客觀的描述性分析。

調整頻率。CIT政策的變化頻率因國家而異。平均而言，在整個樣本期間，每個國家有17項重大政策變化，大約每18個月一次或略多。這個頻率在國家之間差異較大：法國和意大利兩國CIT政策調整最頻繁（樣本期間分別有40次和32次），丹麥和韓國調整次數最少（分別只有9次和10次）。在大多數國家，重大的稅基調整明顯比稅率變化更為常見。

執行期。政策調整公布和實施之間的時間間隔（執行期）越長，納稅人適應變化越從容，更長的執行期能夠大大提高稅收確定性。當然，這并不意味著更長的執行期始終是首選。在某些情況下，政府可能希望利用對未來變化的預期影響企業當前的行為，如提前宣布降低折舊扣除的優惠力度以期企業投資盡早到位。在某些情況下，政府可能希望立即實施調整后的新政，避免企業為降低新政影響而采取對沖行動。

樣本國家中，執行期都比較長。具體到有關CIT政策調整的執行期：大多數是在公告后150天實施。如果執行期超過90天，大約2/3納稅人認為這種政策調整是“可充分預期的”。

分析表明，新政出臺即實施，即執行期非常短的情況并不多見。分析數據中大約有42次政策調整，是在政策調整公布后30天或更短時間內生效，占樣本期間全部政策調整次數的20％。

近年來，為了實現更大的稅收確定性，各國CIT政策調整的執行期有所延長。從平均水平看，在1997年，一項新政宣布后至實際執行的時間為184天。剛剛過去十多年間，執行期明顯拉長，并且稅率調整的執行期延長幅度明顯大于稅基調整。

溯及力。分析表明，12個國家樣本期間有8次（約占全部調整的3％）CIT政策調整變化，具有負執行期（即少于0天）的特征。具體來看，其中4次是政策生效時間在公布時間之前，在整個財政年度均適用。盡管降低稅率等政策在整個財政年度適用對納稅人很有利，但這種情況確實意味著需要在一個財政年度內的稅收負擔尚不確定的情況下做出經營決策。

（作者單位：國家稅務總局人事司）