美國稅收現(xiàn)代化行動計劃簡介與啟示
何振華 曠文雯 陶九虎
作者單位：國家稅務(wù)總局湖南省稅務(wù)局 / 湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院
稅收現(xiàn)代化的內(nèi)容非常豐富，每個國家的稅收現(xiàn)代化之路各有特點，同一國家在不同時期的稅收現(xiàn)代化路徑也不盡相同。但是不同國家的稅收現(xiàn)代化進(jìn)程可能具備共性，這是中國可以借鑒其他國家成功經(jīng)驗的前提。
2019年4月18日，美國國內(nèi)收入局（IRS）公布了《IRS稅收現(xiàn)代化行動計劃》（以下簡稱“稅收現(xiàn)代化計劃”）。該計劃為期6年，從2019財政年度開始分兩個階段實施，每個階段3年，旨在逐步實現(xiàn)IRS信息技術(shù)系統(tǒng)的現(xiàn)代化，進(jìn)而實現(xiàn)納稅服務(wù)的現(xiàn)代化，提升納稅人的辦稅體驗。
美國稅收現(xiàn)代化計劃的主要內(nèi)容
IRS的稅收現(xiàn)代化計劃圍繞四個“現(xiàn)代化支柱”展開，包括“辦稅體驗”“納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法核心系統(tǒng)”“業(yè)務(wù)運(yùn)行的現(xiàn)代化”“網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)保護(hù)”。該計劃旨在通過實現(xiàn)核心稅收征管系統(tǒng)、IRS業(yè)務(wù)流程和網(wǎng)絡(luò)安全的現(xiàn)代化，保護(hù)納稅人數(shù)據(jù)安全，改善稅務(wù)部門的服務(wù)，提升納稅人的辦稅體驗。
（一）辦稅體驗
提升納稅人的辦稅體驗是IRS工作的核心。稅收現(xiàn)代化計劃重點通過技術(shù)創(chuàng)新提升IRS的現(xiàn)有能力，為納稅人提供更加現(xiàn)代化的服務(wù)。未來，納稅人可以使用同一身份訪問關(guān)鍵系統(tǒng)和應(yīng)用程序，還可以享受更簡潔的界面、更快的處理時間、更強(qiáng)大的數(shù)字平臺。 未來6年，IRS為夯實“辦稅體驗”支柱，將優(yōu)化數(shù)字平臺和提供高質(zhì)量的客戶交流服務(wù)，營造一個鼓勵多方參與的環(huán)境。比如，開發(fā)網(wǎng)頁應(yīng)用程序、提供廣泛的自助服務(wù)選項、建立安全的信息交換環(huán)境和提高內(nèi)部運(yùn)作能力等，以改善納稅人、雇主（扣繳義務(wù)人）、IRS之間的交流溝通。同時，該支柱還致力于減輕納稅人的負(fù)擔(dān)，從而提高納稅人的稅收遵從度。比如，IRS將通過更安全的通信服務(wù)信息平臺以數(shù)字化形式向納稅人發(fā)布通知，并提供實時協(xié)助功能。納稅人不僅可以享受電話回訪服務(wù)，還可以使用重新設(shè)計的客戶語音門戶，體驗改進(jìn)后的身份驗證方式。未來，辦稅實時協(xié)助的功能將擴(kuò)展到實時文本聊天、虛擬助手功能和視頻聊天幫助。
（二）納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法核心系統(tǒng)
實現(xiàn)順暢、準(zhǔn)確和高效的基本業(yè)務(wù)流程，對提升納稅人的辦稅體驗至關(guān)重要。IRS將根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行操作和決策，評估并確定實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化的時機(jī)。屆時，IRS將整合核心稅收征管系統(tǒng)，實現(xiàn)核心稅務(wù)系統(tǒng)的現(xiàn)代化，并通過實時的稅務(wù)處理，為納稅人提供更便捷的納稅申報服務(wù)。 具體而言，IRS將進(jìn)一步鞏固“納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法核心系統(tǒng)”支柱。一是強(qiáng)化納稅服務(wù)核心系統(tǒng)。通過整合稅收業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，提高系統(tǒng)的運(yùn)行效率，實現(xiàn)稅收業(yè)務(wù)的實時處理。比如，IRS將通過“納稅人賬戶數(shù)據(jù)引擎”系統(tǒng)和實時稅務(wù)處理程序（RTTP），實現(xiàn)納稅人賬戶處理環(huán)境的現(xiàn)代化。該系統(tǒng)能夠提供一個完整的、近乎實時的處理環(huán)境，以高效支持納稅申報、信息申報、繳稅和其他涉稅活動。這不僅能夠使IRS擺脫批量處理的工作方式，還可以改善納稅人申報時與IRS的互動體驗，提高納稅人的稅收遵從度。二是強(qiáng)化稅收執(zhí)法核心系統(tǒng)。通過更有效利用企業(yè)案件管理（ECM）系統(tǒng)和退稅審查程序（RRP），提高數(shù)據(jù)的可用性，并使用數(shù)據(jù)分析手段打擊稅務(wù)欺詐行為。企業(yè)案件管理系統(tǒng)可以實現(xiàn)案例信息數(shù)字化、工作選擇自動化，合理配置資源；退稅審查程序?qū)⒄霞{稅人的數(shù)據(jù)，并使用以服務(wù)為導(dǎo)向的方法和現(xiàn)代用戶界面技術(shù)，在檢測欺詐和民事違規(guī)行為時提供納稅人數(shù)據(jù)和系統(tǒng)檢測結(jié)果。
（三）業(yè)務(wù)運(yùn)行的現(xiàn)代化
未來6年，IRS將利用新興技術(shù)推進(jìn)業(yè)務(wù)運(yùn)行現(xiàn)代化，筑牢“業(yè)務(wù)運(yùn)行的現(xiàn)代化”支柱。通過采用標(biāo)準(zhǔn)化且靈活的解決方案，淘汰和更換老化的系統(tǒng)，以更精簡、更靈活的功能組合提高能力，控制運(yùn)營成本。 首先，降低系統(tǒng)的復(fù)雜性，提高整體的標(biāo)準(zhǔn)化程度。IRS正在對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改革，為案件管理提出全局范圍內(nèi)的解決方案，盡可能地整合現(xiàn)有的案件管理程序并清理老化的系統(tǒng)。IRS還將著力把過時的編程語言轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代的通用語言，這不僅有助于促進(jìn)編程語言的標(biāo)準(zhǔn)化，還能降低維護(hù)成本。 其次，提高利用數(shù)據(jù)的能力，提供安全、靈活和高效的應(yīng)用程序和服務(wù)，增進(jìn)IRS與外部機(jī)構(gòu)、合作伙伴、納稅人及其代理人的交流。同時，IRS還將推進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員和領(lǐng)導(dǎo)層對數(shù)據(jù)的有效應(yīng)用以及操作的自動化。
最后，通過自動化技術(shù)和精簡的流程提升組織靈活性。利用交易處理的自動化，IRS可以更快、更準(zhǔn)確地處理大批量同質(zhì)業(yè)務(wù)。例如，“機(jī)器人流程自動化”（RPA）可以通過人工智能執(zhí)行繁重的任務(wù)；“機(jī)器學(xué)習(xí)”技術(shù)在掃描稅務(wù)信息時能實時進(jìn)行文檔分析，提高IRS選擇稅收合規(guī)案件的準(zhǔn)確性。這些技術(shù)將替代易出錯和耗時多的手工工作，使稅務(wù)人員能夠從繁瑣的日常工作中解脫出來，集中精力參與現(xiàn)代化技術(shù)更新改造，加快稅收現(xiàn)代化進(jìn)程。
（四）網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)保護(hù)
隨著網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的不斷變化，網(wǎng)絡(luò)犯罪分子竊取納稅人數(shù)據(jù)、申請欺詐性退稅、入侵IRS系統(tǒng)等違法行為一再發(fā)生。抵御網(wǎng)絡(luò)攻擊以保護(hù)稅收征管系統(tǒng)穩(wěn)定和納稅人信息安全成為IRS的緊迫任務(wù)，因此，穩(wěn)固“網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)保護(hù)”支柱具有十分重要的現(xiàn)實意義。
由于IRS的系統(tǒng)中包含大量納稅人的敏感信息，且威脅系統(tǒng)安全的因素激增，IRS必須在內(nèi)部及協(xié)同利益相關(guān)方采取積極主動的安全措施，繼續(xù)推進(jìn)技術(shù)、工具和流程的現(xiàn)代化，以防范日益增加的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險，并適應(yīng)國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)局不斷變化的指導(dǎo)方針。例如，作為加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全提案的一部分，IRS設(shè)置了網(wǎng)絡(luò)分段功能，根據(jù)預(yù)先確定的授權(quán)級別，限制用戶和設(shè)備對IRS局域網(wǎng)（LAN）的訪問。這項工作提高了整個網(wǎng)絡(luò)的可視性，緩解了潛在的威脅。
為強(qiáng)化“網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)保護(hù)”支柱，IRS將繼續(xù)提升整個系統(tǒng)的實時監(jiān)測和防御能力，以確保IRS和美國納稅人的數(shù)據(jù)安全有效抵御網(wǎng)絡(luò)攻擊。未來6年，IRS將強(qiáng)化3項相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)代化方案，即身份驗證和權(quán)限管理、安全運(yùn)營管理以及漏洞和風(fēng)險管理。這3項方案不僅可以防止納稅人的數(shù)據(jù)以及其他敏感數(shù)據(jù)被惡意或無意地訪問和泄露，還可以提高IRS對風(fēng)險事件的響應(yīng)處理能力，以及對數(shù)據(jù)和系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險檢測能力。
二、美國稅收現(xiàn)代化計劃的特點
（一）注重提升辦稅體驗
IRS的使命是“為美國納稅人提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，幫助他們理解和履行納稅義務(wù)，并以正直和公平的方式執(zhí)行法律”。同時，在角色定位上，IRS的作用是幫助絕大多數(shù)納稅人遵守稅法，同時確保不愿遵守稅法的少數(shù)人繳納其應(yīng)承擔(dān)的稅額。這里所說的“納稅人”包括個人納稅人、企業(yè)納稅人、非營利組織納稅人、涉稅專業(yè)服務(wù)從業(yè)者、納稅服務(wù)志愿者等。
此次IRS公布的稅收現(xiàn)代化計劃中包含了四個現(xiàn)代化支柱，以支撐IRS進(jìn)行現(xiàn)代化改革，實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)。該計劃提出，IRS的現(xiàn)代化目標(biāo)是為納稅人和稅務(wù)界人士提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，每一個現(xiàn)代化支柱都或多或少地提出了改善納稅人辦稅體驗的方案，并且制定了以納稅人體驗為導(dǎo)向的績效衡量指標(biāo)，以跟蹤并反映進(jìn)展情況。顯然，IRS已把提升納稅人的辦稅體驗作為其未來工作的重點，對納稅人辦稅體驗的關(guān)注將貫穿于IRS著力建設(shè)的良好稅收生態(tài)系統(tǒng)的諸方面。
（二）注重提高數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力和納稅人數(shù)據(jù)的安全性
隨著科學(xué)技術(shù)的不斷創(chuàng)新及廣泛應(yīng)用，稅務(wù)機(jī)關(guān)履行各項職能和做出決策，正越來越依賴對數(shù)據(jù)的分析。IRS將自身所獲取的高質(zhì)量數(shù)據(jù)作為珍貴資產(chǎn)來進(jìn)行管理，并且利用數(shù)據(jù)分析來加強(qiáng)系統(tǒng)的管理以確保其安全性。
在“業(yè)務(wù)運(yùn)行的現(xiàn)代化”及“網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)保護(hù)”兩大支柱下，IRS將利用數(shù)據(jù)提供安全、靈活和高效的應(yīng)用程序和服務(wù)。而且，IRS實施的所有業(yè)務(wù)運(yùn)行活動都與保護(hù)納稅人信息和數(shù)據(jù)同步進(jìn)行。IRS通過將安全流程整合到納稅服務(wù)設(shè)計及運(yùn)營的生命周期中，使其運(yùn)行系統(tǒng)及操作流程始終具備安全性，IRS還將在靜態(tài)和動態(tài)傳輸過程中對數(shù)據(jù)加密，以防止納稅人的數(shù)據(jù)被竊取。
（三）構(gòu)建了一系列以結(jié)果為導(dǎo)向的績效指標(biāo)
“稅收現(xiàn)代化計劃”概述了IRS現(xiàn)代化計劃的方向和目標(biāo)，內(nèi)容包括根據(jù)一系列績效指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)、監(jiān)控和報告進(jìn)度。IRS將利用已建立的論壇和講座，定期報告現(xiàn)代化計劃的投資情況，使利益相關(guān)方不僅了解各項舉措的成本、進(jìn)度和范圍，還能了解現(xiàn)代化計劃投資的業(yè)績和進(jìn)展。
作為計劃實施的一部分，IRS構(gòu)建了一系列以結(jié)果為導(dǎo)向的績效指標(biāo)，并在計劃實施過程中監(jiān)控進(jìn)展情況。其中除了傳統(tǒng)的IT項目管理指標(biāo)（成本/計劃/范圍），還有專門衡量IRS所獲成果的指標(biāo)。大多數(shù)指標(biāo)都有確定的目標(biāo)值，但其中一些指標(biāo)需要隨著計劃的推進(jìn)而不斷調(diào)整更新。比如美國納稅人滿意度指數(shù)、自助服務(wù)參與率、IRS與納稅人之間互動方式的數(shù)字化率、年度對外通知方式的數(shù)字化率等。
三、對我國稅收征管現(xiàn)代化的啟示
（一）更加注重辦稅體驗，提高納稅人的稅收遵從度
客戶體驗，可以分為需求滿足、容易性和愉悅?cè)齻€層次。需求滿足是客戶體驗的最低層次，是剛需，聚焦于客戶是否能完成他們想要執(zhí)行的任務(wù)，包括功能性和可用性，即是否具有客戶需要的基本功能、功能是否齊全、性能是否穩(wěn)定、流程是否合理等。容易性是指易于使用的特性，指客戶能很便捷地完成任務(wù)，無須大費(fèi)周章。愉悅是一種讓人感覺良好、神經(jīng)活躍的正面情緒，是客戶體驗追求的最高境界。具體到稅務(wù)部門，最重要的客戶體驗就是辦稅體驗。在國稅地稅機(jī)構(gòu)合并之后，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)的“客戶”包括個人納稅人、企業(yè)納稅人、非營利組織納稅人、扣繳義務(wù)人、繳費(fèi)人、涉稅專業(yè)服務(wù)從業(yè)者、納稅服務(wù)志愿者等。
近年來，隨著國稅地稅征管體制改革不斷深入，我國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)針對納稅人辦稅時的堵點難點問題開展專項行動，推出的一廳通辦、一網(wǎng)通辦、一鍵咨詢等措施，深受納稅人的歡迎。未來，可借鑒美國經(jīng)驗，樹立“客戶”理念，關(guān)注“客戶”在辦稅過程中所面臨的問題，利用新興技術(shù)為納稅人提供高質(zhì)量的服務(wù)，幫助“客戶”了解并履行自己的義務(wù)，提高稅收遵從度。例如，在打造全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的電子稅務(wù)局，提供功能更加強(qiáng)大、辦稅更加便捷的網(wǎng)上辦稅服務(wù)廳時，可借鑒阿里巴巴、騰訊、百度、京東等互聯(lián)網(wǎng)巨頭的成功做法，在滿足納稅人基本辦稅需求的基礎(chǔ)上，在容易性和提升愉悅度方面下苦功夫，尤其在人機(jī)界面和交互設(shè)計方面應(yīng)緊跟時代步伐，讓納稅人在辦稅過程有更多舒適感和獲得感。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，我國未來應(yīng)更加重視納稅人在線辦稅需求，有計劃收縮實體辦稅服務(wù)廳規(guī)模，為電子稅務(wù)局、網(wǎng)上辦稅服務(wù)廳配齊配強(qiáng)稅務(wù)人員，提升參與者的辦稅體驗。
（二）提高稅收數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力，注重數(shù)據(jù)保護(hù)
近年來，我國各級稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員不斷強(qiáng)化數(shù)據(jù)思維、提高數(shù)據(jù)意識，利用數(shù)據(jù)管稅以及開展稅收經(jīng)濟(jì)分析能力持續(xù)加強(qiáng)。但是各級稅務(wù)機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)管理條塊分割、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和口徑不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊等問題依然存在，數(shù)據(jù)利用效率和分析水平與稅收現(xiàn)代化要求仍有相當(dāng)差距，稅收網(wǎng)絡(luò)安全意識和保護(hù)措施亟待提升。
我國可借鑒美國稅收現(xiàn)代化做法，一是努力提高涉稅信息的處理能力。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)納稅人數(shù)據(jù)的電子化，構(gòu)建全國統(tǒng)一的綜合信息平臺，并成立相應(yīng)的技術(shù)支持部門，對所獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。基于大數(shù)據(jù)分析，稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅可以推出更優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)、做出更準(zhǔn)確的稅收執(zhí)法行為，還可以向黨政部門和上級稅務(wù)機(jī)關(guān)提供科學(xué)有效的決策參考依據(jù)。二是采取切實舉措保護(hù)稅收征管系統(tǒng)穩(wěn)定和納稅人信息安全。稅收征管系統(tǒng)的開發(fā)與利用必須“穩(wěn)”字當(dāng)先，并且要建立在必要的保密機(jī)制之上。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該將安全流程整合到納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法信息系統(tǒng)設(shè)計及運(yùn)營的生命周期中，使其始終具備安全性；在靜態(tài)和動態(tài)傳輸過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對數(shù)據(jù)加密，保證納稅人的數(shù)據(jù)安全。
（三）構(gòu)建完善的績效指標(biāo)體系，量化稅收征管現(xiàn)代化成果
績效管理是創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措。近年來，黨中央、國務(wù)院對政府績效管理提出一系列要求。黨的十八大報告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致”。2013年印發(fā)的《國務(wù)院工作規(guī)則》明確規(guī)定“國務(wù)院及各部門要推行績效管理制度和行政問責(zé)制度”。自2013年以來，國家稅務(wù)總局在全國稅務(wù)系統(tǒng)推進(jìn)績效管理，取得了顯著成效，2018年中國稅務(wù)部門績效管理經(jīng)驗入選世界銀行最佳案例。
稅收征管績效評價是指采用特定的指標(biāo)體系，對照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的方法，對稅務(wù)部門一定時期的征管成果和征管能力做出客觀、公正、準(zhǔn)確的綜合評價和解釋。績效指標(biāo)對于實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化十分重要，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)該將績效指標(biāo)融入實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的過程中，監(jiān)控并報告工作進(jìn)展情況，并要根據(jù)實際情況對指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)增加或刪減。在借鑒美國做法的基礎(chǔ)上，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)未來在制定績效指標(biāo)時需要考慮的因素應(yīng)使稅務(wù)機(jī)關(guān)的能力更接近戰(zhàn)略目標(biāo)，包括：實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的速度、準(zhǔn)確度和效率；對納稅人和利益相關(guān)者的影響；對創(chuàng)新機(jī)會的識別；納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法措施是否符合成本效益原則等。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采用的績效指標(biāo)包括：納稅人投訴率；納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)互動形式的電子化率；實際稅收收入占應(yīng)收稅收的估算百分比；納稅人自查自糾率；解決涉稅爭議問題所需時間等。
