境內“稅收洼地”引發的避稅問題及應對策略

馬振宇（國家稅務總局河北省稅務局）

劉爽（國家稅務總局河北省稅務局）

楊詩（國家稅務總局河北省稅務局）

文章內容

一、境內“稅收洼地”的由來及現狀

　　（一）境內“稅收洼地”的由來

　　我國境內“稅收洼地”的成因主要有兩個：一是國家為促進部分地區和行業的發展，制定了相應的區域性稅收優惠政策及行業、特定類型企業的稅收優惠政策；二是一些地方政府使用財政返還、財政獎勵、財政補貼等方式來吸引企業投資，實質性地降低了企業稅負。如果集團企業利用成員企業多的優勢，通過關聯交易將集團利潤集中到“稅收洼地”中的成員企業，就可以降低集團整體稅負。

　　（二）境內“稅收洼地”的現狀

　　隨著近年來我國經濟的高速發展，大型企業集團越來越多。一些企業集團在不斷發展壯大的同時，利用集團優勢通過境內關聯交易，將利潤從應按25%稅率繳納企業所得稅的企業轉向處于“稅收洼地”的低稅率企業，以降低集團整體稅收負擔。以河北省為例，2020年河北省存在關聯交易的企業超6000戶，關聯交易總額超過18000億元，其中境內關聯交易金額達到17500億元，占總關聯交易額的比例超過95%。巨大的境內關聯交易額中即便小部分存在稅收籌劃，也會造成國家稅收的大量流失。

　　目前，利用“稅收洼地”避稅，不僅成為一些不良涉稅中介機構招攬生意的噱頭，而且成為一些跨區域經營的集團企業日益熱衷的避稅手段。筆者在多個財稅專業人士微信群中，都曾看到各類財稅咨詢公司發布的“提供稅收洼地注冊公司”“稅收洼地降稅實操”等宣傳廣告。在“今日頭條”“抖音”等平臺上，也有大量涉稅咨詢公司發布的極具誘惑力的廣告--“入駐稅收洼地，合理合法節稅80%”“北京企業入駐稅收洼地園區，綜合稅率可低至0.25%”。當筆者在百度搜索中輸入“稅收洼地”四個字，一連串相關的信息便映入眼簾：“中國稅收洼地在哪？2021全國稅收洼地匯總！”“稅收洼地大幅度節稅”……

　　2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，明確提出對利用“稅收洼地”和關聯交易等逃避稅行為，加強預防性制度建設，加大依法防控和監督檢查力度。因此，稅務機關面臨的形勢相當緊迫，必須加大力度對企業集團利用境內“稅收洼地”避稅的行為進行防控。

二、利用境內“稅收洼地”避稅的種類

　　（一）區域性稅收優惠型

　　為了促進區域經濟均衡發展，國家出臺了許多區域性稅收優惠政策，最為典型的代表就是新疆維吾爾自治區霍爾果斯市。2010年，國家級的霍爾果斯經濟開發區成立，之后相繼出臺了“五免”和“五減半”的稅收優惠政策，吸引了大量企業投資。有一些企業利用以此形成的“稅收洼地”進行避稅。如河北某裝備總公司發布公告，以轉型開展境外創業投資業務為名遷入霍爾果斯經濟開發區，其后利用當地的企業所得稅優惠政策，規避了轉讓其子公司需繳納的巨額企業所得稅。這類行為顯然違背了國家出臺稅收優惠政策的初衷，不僅耗費公共資源，而且極易產生不良的社會效應。

　　（二）地方政府財政返還獎勵型

　　一些地方政府為促進本地區經濟發展，會采用財政返還、獎勵等方式鼓勵招商引資。如河北某制藥集團就因此在西藏自治區拉薩市設立了銷售子公司。位于河北省的生產型子公司將藥品低價銷售給拉薩子公司，再由其將藥品賣向全國各大醫院和藥房，并因此留存了大量的利潤。由于該子公司在拉薩市繳納企業所得稅，享受當地的財政獎勵政策，大部分稅款又以財政獎勵的形式回到該子公司，從而使該制藥集團的整體稅收負擔大大降低。

　　（三）高新技術企業稅收優惠型

　　大型企業集團存在大量的研發項目和研發支出，集團內不少承擔核心技術研發的公司會被認定為高新技術企業，享受15%的優惠稅率，成為集團內的“稅收洼地”。例如，總部位于江蘇省的某童車企業集團，總公司集研發、生產、銷售于一體，享受高新技術企業稅收優惠。其在河北省的生產型子公司以較低的價格將產品銷售到總公司，總公司再以正常的市場價格向終端市場銷售，通過享受優惠稅率降低集團的整體稅負。

　　（四）集團成員企業虧損彌補型

　　這種類型的特點是，企業集團通過境內關聯交易將利潤集中到存在虧損的成員企業，通過彌補虧損實現“盈虧互抵”，大幅降低集團整體稅負。例如，河北某大型企業集團，經營業務范圍較寬，其成員企業中既有收益高的也有虧損的。為了實現整體收益最大化，集團在制定內部定價政策時，有針對性地對虧損企業進行一定的傾斜，通過關聯交易將利潤多向虧損企業留存，實現集團整體稅負的下降。

三、引發避稅風險的原因分析

　　（一）企業集團自身利益驅動

　　對于大中型企業集團特別是包含上市公司的企業集團而言，稅收負擔的輕重直接影響利潤的多少，避稅在帶來巨大利潤的同時，會給投資者留下“盈利能力強”的印象，從而在一定程度上拉高股價，提升融資能力。這是一些企業集團進行避稅的重要驅動力。

　　（二）涉稅中介機構推波助瀾

　　會計師事務所、稅務師事務所等涉稅中介機構，其經營的主要目標與其他行業沒有本質不同，都是創造并獲取利潤，大型企業集團往往是其優質客戶。這些中介機構利用自身專業優勢，通過尋找稅收法律法規上的漏洞，成為企業集團避稅的“智囊”。這既可以給集團企業帶來巨大的利益，也能給自身帶來豐厚的回報。加之目前我國對涉稅中介機構的監管相對薄弱，對其參與企業避稅的行為鮮見處罰。能夠獲取豐厚回報卻沒有相應的連帶責任，使越來越多的中介機構在利益的驅動下涌向了避稅籌劃領域。

　　（三）地方政府招商引資措施不當

　　一些地方政府為了促進本地經濟發展，期望通過有吸引力的優惠政策招商引資，并把財政獎勵和稅收返還作為優惠政策的重要組成部分。但這些地方政府在制定招商引資政策時，更多考慮的是如何吸引企業前來，如何給企業讓“利”，對企業落戶之后能產生多少稅收收益估計不足，導致引進來的企業主要目的有可能不是扎根當地、帶來當地經濟的繁榮，而是利用優惠政策進行避稅。

　　（四）反避稅的手段和懲戒力度不足

　　在對企業避稅行為的調查中，反避稅部門一般是依據稅收法律法規和國際公認的轉讓定價原則等，對納稅人特定納稅事項作納稅調整，處理方式多是調整補稅并加收利息。與稅務稽查相比，手段和懲戒力度不足。稅務稽查部門對企業的依法檢查處理中，手段更多，力度更大，如補繳稅款、處以罰金、列入稅收違法“黑名單”、信用記錄留痕、多部門聯合懲戒和移送司法機關等。

　　（五）反避稅專業人才匱乏

　　大型企業集團除了擁有專門的財稅團隊之外，還有會計師事務所等中介機構助陣，其專業人才具有豐富的財稅理論知識和實操經驗。而稅務機關負責關聯交易管理的部門主要是國際稅收管理部門，人才不足是最大短板。全國大部分地市級稅務局沒有設置單獨的國際稅收管理部門，縣區級稅務局大部分只有1人兼管國際稅收管理業務。專業人員少帶來的影響是反避稅隊伍年齡結構固化，難以形成人才梯隊。面對專業性強、難度大、人員素質要求高的反避稅工作，尤其是面對近幾年來業務量越來越大、業務類型越來越多的大型企業集團內部的關聯交易，稅務部門往往有心無力，無法起到很好的監管效果。

四、降低避稅風險對策研究

　　（一）嚴格稅收優惠政策和財政獎勵政策的制定和管理

　　在制定區域性或行業性稅收優惠政策、財政獎勵政策時要注意兩個方面。一是應由稅務機關先期開展稅收經濟分析，科學評估稅收優惠政策與促進區域、行業、經濟發展是否協調，并提供具體的政策落實建議；二是堅持利潤應在經濟活動發生地和價值創造地征稅的原則，明確企業必須符合實質運營的要求，制定相應監管措施，確保優惠政策落實到位。真正發揮財稅優惠政策引導資金、資源和人才合理流動的作用，精準惠及能夠為地方經濟發展帶來更多貢獻的企業，促進區域經濟均衡發展。目前我國已經在該類立法方面取得了長足的進展。如2020年6月1日中共中央、國務院公布的《海南自由貿易港建設總體方案》規定，“對注冊在海南自由貿易港并實質性運營的鼓勵類產業企業，減按15%征收企業所得稅。”該條款明確了享受企業所得稅優惠稅率的前提是在當地注冊并開展實質性運營，并通過后續制定的一系列監管措施，確保了優惠政策精準落地。這也為今后該類優惠政策的制定和管理提供了寶貴的經驗。

　　（二）多渠道加強反避稅管理

　　一是完善境內反避稅調查體系。目前對于境內關聯交易反避稅工作存在職責不夠清晰、牽頭部門未能明確的情況，建議在廣泛借鑒國際經驗的基礎上，深入結合我國反避稅工作實際，盡快完善全國性境內反避稅工作體系。努力解決反避稅中存在的屬地碎片化、管理差異化問題，統一管理水平和評判標準。在全國范圍內對同一企業集團探索一戶式管理，總結歸納涉及反避稅案件的行業特征、經營模式、主要關聯交易類型、有參考價值的指標等。探索按照關聯交易類型和關聯交易金額對反避稅案件實行分級分類管理的新模式，明確中央、省、市、縣級部門的管理職責。

　　二是加強反避稅部門與稅務稽查部門的業務合作。反避稅調查與稅務稽查既有不同的檢查方向和內容，又有相同的調查基礎，即企業的真實生產經營狀況和逃避稅的動機及行為，因此在獲取企業信息及相關數據、逃避稅線索等方面可以互相補充。同時，企業出于利益最大化的目的，避稅手段越來越隱蔽，方式越來越復雜。企業通過關聯交易進行避稅的同時，往往存在通過虛增成本、隱瞞收入的逃稅行為。加強兩個部門的協同，有利于推動案件調查。河北省稅務局在2018年已開始兩部門聯合辦案的嘗試，并取得良好成效。

　　三是拓展反避稅信息來源渠道。信息時代，數據就是力量。要利用“智慧稅務”支撐牽引作用和信息交換制度，實現多部門涉稅涉費數據常態化共享、互聯互通，搭建全面、動態的關聯交易信息網絡，實現對關聯交易逃避稅高發行業、地區和人群的有效監管。

　　（三）加大打擊避稅力度

　　對違法者的縱容就是對守法者的不公。如果稅務部門對企業利用境內“稅收洼地”避稅行為不及時采取措施，將會引發不良示范作用，并在一定程度上不利于規范市場秩序。因此，必須依托國家稅務總局“管理、服務、調查”三位一體的反避稅防控體系，對利用境內關聯交易避稅高發的行業、地區和人群開展精準整治，依法對避稅行為加大處罰力度。特別是對性質惡劣的重大避稅案件，要依法從嚴查處，并按照有關規定納入企業和個人信用記錄，實施多部門聯合懲戒，讓失信者一處違法、處處受限。另外，要加強對不法涉稅專業服務和涉稅咨詢公司的打擊力度，擇機開展全國性專項治理行動，增強行業協會和社會中介組織協稅護稅意識，在全社會營造誠信納稅的濃厚氛圍。

　　（四）加大反避稅人才培養力度

　　專業的反避稅人才隊伍是反避稅工作迅速有效開展的重要支撐，但目前我國反避稅工作現狀并不樂觀，普遍存在工作耗時長、成本高，對反避稅工作的投入較低，反避稅人員專業性不強等問題。相比較而言，大型企業集團除了擁有龐大的財稅團隊外，還有涉稅專業服務機構助陣。因此，建議落實好人才興稅、人才強稅戰略，加強反避稅干部人才隊伍建設，為我國反避稅工作提供人才保障。

　　（本文為節選，原文刊發于《國際稅收》2021年第11期）