談我國稅收洼地引發的避稅問題

編者按：隨著經濟全球化的不斷發展，集團企業規模日趨龐大、數量也急劇增多，如何讓集團企業遵循利潤應當在經濟活動發生地和價值創造地征稅成為各國研究的話題。本文結合中辦、國辦印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，主要對企業集團利用境內“稅收洼地”進行避稅的現狀和方式進行研究，對產生的原因進行分析，并提出對策建議，旨在提高稅務機關對企業利用境內“稅收洼地”避稅的關注度，對稅務部門今后的工作起到一定的借鑒意義。

霍志遠1，張秋林2，馬振宇3，劉爽4，楊詩5

1河北省稅務局企業所得稅處處長，廈門國家會計學院研究生校外導師

2河北省稅務局非稅收入處副處長，公職律師、稅務師

3河北省稅務局國際稅收管理處三級主任科員

4河北省稅務局稽查局一級主任科員

5河北省稅務局辦公室三級主任科員

一、境內“稅收洼地”的形成及現狀

（一）境內“稅收洼地”的由來

我國“稅收洼地”的形成，一是國家為了促進部分地區和行業的發展，制定了相應的區域性稅收優惠及行業、特定類型企業的稅收優惠政策。二是一些地方政府實施財政返還、財政獎勵、財政補貼等方式來吸引企業投資，實質性降低了企業稅負。三是一些集團企業利用成員企業多的優勢，將集團利潤集中到享受企業所得稅優惠稅率或存在未彌補虧損的成員企業，從而降低集團整體稅負。

（二）“稅收洼地”的現狀

隨著近年來我國經濟的高速發展，形成的大型企業集團也越來越多，有的企業集團在不斷發展壯大、創造越來越多利潤的同時，開始利用集團優勢通過不符合獨立交易原則的境內關聯交易，將利潤從25%稅率的企業轉向低稅率的企業，以降低集團整體稅收負擔。而大部分稅務人員都將目光集中在跨國企業集團的利潤分配與稅權的征收上，而對境內關聯企業之間通過“稅收洼地”進行利潤轉移從而達到避稅目的的關注相對較少。以河北省為例，2020年河北省境內關聯交易金額占總關聯交易額的比例超過95%，巨大的境內關聯交易占比如果得不到有效監管，即便小部分存在惡意稅收籌劃，也會造成國家財政稅收的大量流失，稅務機關面臨的形勢相當緊迫，對企業利用境內“稅收洼地”避稅的行為進行防控十分必要。

從眾多社交媒體中發現，各類財稅咨詢公司都會發布“提供稅收洼地注冊公司”“稅收洼地降稅實操”等廣告宣傳詞語。在今日頭條、抖音等平臺上，也有大量涉稅咨詢公司發布的極具誘惑力的廣告——“入駐稅收洼地，合理合法節稅 80%”“北京企業入駐稅收洼地園區，綜合稅率可低至 0.25%”。當筆者在百度搜索中輸入“稅收洼地”四個字，一連串相關的信息便映入眼簾：“中國稅收洼地在哪？2021 全國稅收洼地匯總！”“稅收洼地大幅度節稅”……目前，利用“稅收洼地”避稅，不僅成為一些不良涉稅中介機構招攬生意的噱頭，而且成為一些跨區域經營的集團企業日益熱衷的避稅手段。

中辦、國辦印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》明確提出，對利用“稅收洼地”和關聯交易等逃避稅行為，加強預防性制度建設，加大依法防控和監督檢查力度。

二、利用境內“稅收洼地”避稅的種類

（一）國家區域稅收減免和稅率優惠型

國家為了促進部分地區的經濟發展，從國家層面出臺了區域性的稅收減免政策，最為典型的代表就是霍爾果斯。2010年，霍爾果斯被批準設立經濟特區，之后相繼出臺了“五免”和“五減半”的稅收優惠政策。政策出臺后，大量企業紛紛到霍爾果斯注冊子公司，大部分為影視、廣告等輕資產企業。繼“某知名女性”案曝光后，霍爾果斯的稅收優惠政策也逐漸被更多人所了解。《財政部 國家稅務總局關于新疆喀什、霍爾果斯兩個特殊經濟開發區企業所得稅優惠政策的通知》（財稅[2011]112號）規定：“在新疆霍爾果斯經濟開發區新辦的創業投資企業，自取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，五年內免征企業所得稅”。河北某制造公司以轉型境外投資為名遷入霍爾果斯,搖身一變從制造公司轉為創業投資公司，再利用霍爾果斯企業所得稅免征政策，轉讓子公司股份，規避掉巨額的企業所得稅后馬上注銷。這顯然違背了國家出臺稅收優惠政策的初衷，不僅給公共資源造成耗費，而且極易產生不良的社會效應。

繼霍爾果斯之后，為避免海南成為下一個“避稅天堂”，其優惠政策明確，符合條件的企業和個人可以享受15%的企業所得稅和15%的個人所得稅優惠政策，但要符合實質經濟活動所在地和價值創造地原則。

（二）地方政府財政返還獎勵型

一些地方政府為促進和鼓勵本地區的經濟發展，激發當地經濟活力，會用財政返還獎勵等形式招商引資，吸引資本流入，旨在支持和鼓勵企業來本地區投資經營，從而帶動當地經濟發展。以西藏拉薩為例，河北某制藥集團在拉薩設立銷售子公司，將生產出來的藥品不直接銷售給終端客戶，而是先低價銷售給拉薩的子公司，再由拉薩的子公司高價將藥品賣向各大醫院和藥房，使得拉薩子公司留存大量的利潤，在拉薩繳納企業所得稅。而拉薩當地有和稅收掛鉤的財政獎勵政策，大部分稅款又以財政獎勵的形式返還給拉薩子公司，從而使得該制藥集團將稅收負擔降至最低。

（三）利用高新技術稅收優惠型

大型企業集團存在大量的研發項目和研發支出，集團內不少承擔核心技術研發的公司被認定為高新技術企業，享受15%稅率的稅收優惠，成為集團內的“稅收洼地”。總部位于江蘇的某童車企業，總公司集研發、生產、銷售于一體，享受高新技術企業稅收優惠。其在河北的生產型子公司，先以較低的價格，將生產出的產品銷售到總公司，總公司再以正常的市場價格賣向終端市場，以此降低集團的整體稅負。該集團生產的童車在全球范圍內享有盛名，市場最低銷售價格在千元以上，高端型號產品價格甚至超過萬元，和國內市場大部分幾百元的其他品牌童車相比，其產品有豐厚的利潤回報，但河北子公司的利潤率基本每年維持在5%以下，與其承擔的功能和風險不相匹配，剩余利潤均被總公司拿走。

（四）利用集團成員企業補虧型

在實務中，一些集團企業的成員企業存在未彌補虧損，且金額較大。在這種情況下，集團企業通過境內關聯交易，將集團利潤集中到存在未彌補虧損的成員企業，從而實現“盈虧互抵”，盡可能降低集團整體稅負。河北某大型企業集團，經營業務范圍寬廣，其成員企業不乏一些高效益和虧損企業，為了最大化實現集團整體效益，集團在制定內部定價政策時，有針對性的對虧損企業進行一定的傾斜，將利潤多向虧損企業留存，一方面讓虧損企業度過寒冬，一方面實現集團整體稅負的下降。

三、引發避稅風險原因分析

（一）集團企業自身利益驅動

對具有一定經營規模和收入規模的大中型企業或集團而言，稅收負擔的輕重，意味著需要繳納稅款的多寡，進而影響可支配稅后利潤的多少。特別是對上市公司來說，完全有能力負擔避稅的成本，而避稅帶來的巨大利潤，會給投資者留下“盈利能力強”的印象，從而在一定程度上拉高股價，提升融資能力，避稅動力更加充足。根據了解，利用境內“稅收洼地”避稅的集團企業中，不乏一些國際、國內知名企業和上市公司。

（二）涉稅專業服務機構推波助瀾

會計師、稅務師事務所等涉稅中介機構，其經營的主要目標本質與其他行業沒什么不同，都是創造并獲取利潤，效益高的大型企業或集團是其“優質客戶。這些中介機構利用自身專業上的優勢，如發現和利用稅收法律法規上的缺陷和漏洞等，敏銳的捕捉企業的避稅需求，擔任企業避稅的“智囊團”，既可以給集團企業帶來巨大的利益，也能給自身帶來豐厚的回報。加之目前我國對會計師、稅務師事務所等中介機構的監管薄弱，對企業避稅背后推手的中介機構鮮見處罰，中介機構獲取了豐厚回報但卻沒有承擔相應的連帶責任，以至于越來越多的中介機構在利益的驅動下涌向了避稅籌劃領域。。

（三）地方政府盲目招商引資

一些地方政府官員為了促進本地經濟發展，同時也為了凸顯自己在執政期間的政績，制定相當有吸引力的優惠政策對大型民營企業進行招商引資，并把財政獎勵和稅收返還作為其優惠政策的重要組成部分。由于政府官員缺乏專業的稅收知識，在制定監管政策時更多考慮的是如何吸引企業前來，如何給企業讓“利”，但對企業落戶之后能產生多少稅收上的效益估計不足，導致引來的企業主要目的不是扎根當地、帶來當地經濟的改善，而是利用優惠政策進行避稅。

（四）反避稅的手段和懲戒力度不足

在對企業避稅行為的調查中，反避稅部門一般是依據稅收法律法規和國際上公認的定價原則、營業慣例，對納稅人特定納稅事項作稅務調整，處理方式多是調整補稅并加收利息，讓企業將本不應得的利潤還給國家。而稅務稽查對企業的檢查處理，有對納稅人進行補稅處罰、列入稅收違法“黑名單”、信用記錄永久留痕、與發改委、工商、公安部等部門聯合實施懲戒和移送司法機關承擔法律責任等多種方式，手段更多，力度更大。

（五）反避稅專業人才匱乏

大型企業集團除了自己擁有龐大的財稅團隊之外，還有四大會計師事務所等中介機構助陣，具有豐富的財稅理論知識和實操經驗。而負責對關聯交易進行管理的稅務團隊主要是從事國際稅收管理的稅務干部，人員不足是最大短板，全國大部分市級的稅務局沒有設置單獨的國際稅收管理科，縣一級更是大部分只有1人兼管國際稅收業務，人員少帶來的影響是反避稅隊伍年齡結構固化，難以形成人才梯隊，難以制定反避稅人才發展規劃。面對專業性強、難度大、人員素質要求高的反避稅工作，尤其是近幾年來業務量越來越大、業務類型越來越多的大型企業集團內部的關聯交易，稅務干部往往有心無力，無法起到很好的監管效果。

四、解決避稅風險對策研究

（一）稅收優惠政策和財政獎勵進行嚴格的制定和管理

在制定區域性或行業性稅收優惠政策、財政獎勵政策時，一是由稅務機關提供稅收經濟分析，利用稅收經濟指標進行統計分析，評估稅收優惠政策與促進區域、行業、經濟發展是否協調，提供具體的落實建議；二是嚴格利潤應當在經濟活動發生地和價值創造地征稅的原則，明確企業實質運營的要求，規定相應監管措施，確保優惠政策落實到位，真正實現引導資金、資源和人才流動，實現稅收政策精準的惠及能夠為地方經濟發展帶來更多貢獻的企業，發揮稅收引導經濟發展的作用。我國目前已經在該類立法過程取得了長足的進展，2020年6月1日中共中央、國務院公布的《海南自由貿易港建設總體方案》中稅收制度對企業所得稅的優惠規定，“對注冊在海南自由貿易港并實質性運營的鼓勵類產業企業，減按15%征收企業所得稅”。該條款明確了享受企業所得稅優惠稅率的前提是注冊并在當地實質性運營，并后續有一系列監管措施，為該類稅收政策的精準落地提出了寶貴的思路。

（二）多渠道加強反避稅管理

1.完善境內反避稅調查體系。目前我國境內稅收洼地關聯交易反避稅存在工作職責不夠清晰、牽頭部門未能明確的情況，建議在廣泛借鑒國際經驗的基礎上，深入總結我國反避稅工作，盡快完善全國性境內反避稅工作體系。一是加強總、省兩級反避稅在解決屬地碎片化、差異化管理問題和統一管理水平和判斷標準上的作用，在全國、全省范圍內對同一集團跨區域企業探索一戶式管理，總結歸納涉及案件的行業特征、經營模式、主要關聯交易類型、有參考價值的指標、可能存在的避稅問題等內容進行披露；二是探索按照關聯交易類型和關聯交易額對反避稅案件實行分級分類管理的新模式，明確總局、省、市、縣管理職責責任。

2.加強與稅務稽查的業務合作。反避稅調查與稅務稽查既有不同的檢查方向和內容，又有相同的調查基礎和成因，即企業的真實生產經營狀況和避稅的動機及行為，因此在獲取企業信息及相關數據、避稅或逃稅線索等方面可以互相補足。同時，企業出于利益最大化的目的，避稅的手段越來越隱蔽，避稅方式越來越復雜，例如企業通過關聯交易進行避稅的同時，部分也存在著其他通過虛增成本、隱瞞收入的行為，加強兩個部門的協同調查，對案件的推動有良好的效果，河北省在2018年已進行過兩部門聯合辦案的嘗試，并取得良好成效。

3.拓展反避稅信息來源渠道。信息時代，數據就是力量。利用“智慧稅務”支撐牽引作用和信息交換制度等，聯合多部門進行涉稅涉費數據常態化共享、互聯互通，依托總局數據系統，搭建全面、動態的關聯交易信息網絡，實現對企業利潤流動、關聯交易逃避稅高發行業、地區和人群的有效監管。

（三）加大打擊避稅力度

“對違法者的縱容，就是對守法者的不公”。如果對企業利用境內“稅收洼地”避稅行為不及時采取措施，不僅會引發不良示范作用，還在在一定程度上擾亂市場秩序。因此，依托總局“管理、服務、調查”三位一體的反避稅防控體系，針對利用境內關聯交易逃避稅高發的行業、地區和人群開展精準整治，對利用稅收洼地進行關聯交易的避稅行為加大處罰力度。特別是對性質惡劣的大型避稅案件，依法從嚴查處曝光，并按照有關規定納入企業和個人信用記錄，共享至全國信用信息平臺，推送實施多部門機制性聯合懲戒，讓失信者一處違法、處處受限。另一方面，加強對不法涉稅專業服務和涉稅咨詢公司的打擊力度，擇機開展全國性專項治理行動，增強行業協會和社會中介組織協稅護稅意識，在全社會營造誠信納稅的濃厚氛圍。

（四）加大反避稅干部培養力度

專業的反避稅隊伍能促使反避稅工作迅速有效地展開，而且可以給那些企圖避稅的企業敲響警鐘，打擊其避稅的僥幸心理。但是目前我國的反避稅人才現狀并沒那么可觀，普遍存在反避稅管理工作耗時長，成本高，對反避稅工作的投入較低，反避稅人員專業性不強業務不熟練的現象。相比較而言，大型企業集團除了擁有龐大的財稅團隊外，還有涉稅專業服務機構助陣。且時有反避稅骨干從稅務部門跳槽到了四大會計師事務所和一些大型企業，兩者間力量對比有逐漸拉大的趨勢。因此，建議落實好人才興稅、人才強稅戰略，加強反避稅干部人才隊伍培養、建設，為我國反避稅工作儲備人才、留住人才提供保障。(完）

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