構建新時期國際稅收工作新機制的思考——省以下稅務機關視角

國家稅務總局重慶市稅務局課題組  課題組組長：姚朝智

課題組成員：修偉 石媛媛 杜文淵 劉瑞寶 王更尺 唐曉 姜延梅 劉曉清

經濟決定稅收，作為國家稅收的國際方面，世界政治經濟格局的重大變動必然深刻影響國際稅收。面對百年未有之大變局，如何認識和把握國際稅收新任務，如何構建新時期國際稅收工作的新機制，如何迎接新挑戰、開創新局面是當前亟待研究的重大課題。

一、新時期國際稅收職能的新定位

國際稅收是國家稅收的國際方面，在開放經濟條件下，國際稅收影響著國際經濟格局和一國對外開放程度。在當前錯綜復雜的國際經濟環境下，應重新認識和定位國際稅收的職能，以應對新時期國際稅收面臨的新形勢及新挑戰。筆者認為，新時期國際稅收的職能構成應為“1+1+4”模式，即一個基本職能、一個核心職能和四個輔助職能。

（一）基本職能

稅收是一國政府財政最主要的收入形式和來源，其本質是國家憑借公共權力，按照法律規定的標準和程序，強制無償地參與國民收入分配而形成的特殊分配關系。組織財政收入是稅收最基本的職能。一國對納稅人跨境交易活動取得的所得進行課稅，就產生了國際稅收，因而組織財政收入也是國際稅收的基本職能。

（二）核心職能

稅收管轄權是國家主權的重要組成部分，是國家權益的重要體現。在當前數字經濟快速發展、跨境稅源爭奪激烈、跨境逃避稅普遍存在的情形下，必須管理好國家稅收的國際方面，防止稅基侵蝕和利潤轉移，實現利潤在經濟活動發生地和價值創造地征稅，切實維護國家的稅基安全。因此，維護國家稅收權益是國際稅收的核心職能。

（三）輔助職能

跨境經濟活動受世界政治經濟形勢、國內市場環境等因素的影響，國際稅收在其中雖然發揮著重要作用，但不是主導性的，而是輔助性的。國際稅收政策一定程度上影響要素的跨境流動，進而影響跨境經濟活動的資源配置和社會經濟發展；同時，通過對跨境稅源的變化分析，監控經濟的健康程度，客觀反映一國外向型經濟的發展程度。因此，在基本職能和核心職能的衍生下，國際稅收具有捍衛國家經濟安全、促進國際經濟合作、促進世界經濟增長、參與全球治理等輔助職能。

二、建立并完善國際稅收工作新機制

新時期下，根據國際稅收職能的新定位，要相應建立和完善國際稅收工作新機制，就必須以數據治理為核心，以風險管理為導向，以分級分類為抓手，將服務、管理、調查貫穿于國際稅收工作始終，按5W要素構建環環相扣、運行順暢、循序漸進、螺旋式上升的新機制。

（一）構建數據體系

構建國際稅收新格局，實現要素的順暢運行，數據治理是核心，構建數據體系是必然要求。只有構建起完整的國際稅收數據體系，才能看清跨境交易的邏輯和趨勢、搭建數據架構、厘清數據關系，提升數據治理能力。而要構建國際稅收數據體系，則必須明確數據源、數據類型及數據關系。

1.國際稅收數據源是新機制運行的基礎

由于業務體系的不同，國際稅收數據源也大相徑庭，但無論是非居民稅收數據、反避稅數據、境外稅收管理數據還是國際稅收征管協作數據，從獲取方式看，數據均來源于稅務所受理環節，并集成于稅收征管信息系統中。

2.國際稅收數據類型和數據關系是新機制運行的關鍵

國際稅收數據體系主要分為基礎數據、核心數據、輔助數據三種類型。基礎數據是受理環節獲取的體現納稅人基本情況的數據，其質量決定了國際稅收后續管理的質效，是國際稅收數據管理的起點，也是國際稅收業務開展的前提。核心數據主要反映納稅人申報入庫、享受優惠等情況，體現了納稅人生產經營和跨境交易等過程，反映了國際稅收服務外向型經濟發展的政策落實效果等，是國際稅收數據管理的核心，也是國際稅收管理的重點。輔助數據包括來源于稅務機關內部、納稅人財務會計核算及其他第三方數據，有利于輔助稅務機關更好地開展國際稅收服務，印證和體現國際稅收管理、調查結論的客觀公正性，是國際稅收數據的必要補充。

按照業務體系的不同，在數據組成、類型和關系上，各業務體系也不盡相同，具體詳見圖1-圖3。

（二）優化工作模式

1.非居民稅收管理模式

（1）登記認定環節

該環節是非居民稅收管理的起點，也是掌握非居民企業稅源的源頭。該環節的工作基礎性較強，由稅務所主辦受理相關事宜，受理時應關注納稅人或扣繳義務人填報內容和報送資料的完整性、稅（費）種或身份認定的準確性。

（2）申報備案環節

該環節受理事項涉及的數據信息反映了設立機構、場所的非居民企業的綜合經營情況，以及未設立機構、場所的非居民企業服務貿易等項目下跨境交易的具體情況，對于掌握非居民企業稅源特點、挖掘相關涉稅疑點具有重要作用。該環節工作由稅務所主辦受理事宜，受理時應關注納稅人或扣繳義務人填報內容和報送資料的完整性；區縣局負責組織實施轄區內的非居民稅收政策宣傳輔導；市局負責組織實施市級宣傳輔導服務活動，以及對區縣局的業務培訓。

（3）后續管理環節

后續管理環節是在登記認定和申報備案環節獲取非居民稅收管理基礎數據后，結合經濟發展現狀對非居民稅收收入情況進行分析，同時對納稅人申報的涉稅事項開展事后審核，篩查疑點，并對涉稅疑點予以應對，具體包括稅收經濟分析、基礎數據質量監控、對外支付稅務備案審查、減免稅監督管理、協定待遇后續管理等。

稅收經濟分析要求綜合反映稅源的變化情況和增減原因，由市局負責全市的非居民稅收收入分析，區縣局負責轄區的非居民稅收收入分析。

基礎數據質量監控是依托信息化手段或與外部數據的比對分析，對登記認定和申報備案環節采集的基礎數據的準確性進行跟蹤監控，對錯誤或疑點數據進行審核修正。在此過程中，市局負責搭建分析模型，掃描并向區縣局推送疑點數據；區縣局負責審核涉稅業務受理質量，并對市局推送的疑點數據進行清分，統籌稅務所對相關數據進行修正完善。

對外支付稅務備案審查是對支付人對外支付服務貿易等項目相關費用后是否正確履行扣繳義務或納稅人是否正確履行納稅義務的跟蹤審查。區縣局負責統籌開展轄區內審查工作；稅務所負責審查的具體落實；涉及相關案件的報市局，由市局主導開展調查。

減免稅監督管理和協定待遇后續管理均是對納稅人享受稅收優惠的后續審核分析，區縣局負責布置和推動轄區內納稅人享受非居民稅收優惠的后續管理工作；稅務所負責后續管理具體情況的核實等；涉及相關案件的報市局，由市局主導開展調查。

（4）結果評價環節

結果評價是實施一次非居民稅收閉環管理的終點，同時也是該事項下次管理的起點。市局負責對全市非居民稅收管理事項開展情況進行總結分析，查找管理過程中存在的問題，提出優化方案，并運用于下一次管理中。區縣局負責對轄區內非居民稅收管理事項開展結果評價，具體過程與市局類似。以全市組織開展的對非居民納稅人享受協定股息條款待遇后續管理工作為例，在本次工作結束后，市局在總結工作時發現稅務機關在后續管理中應對納稅人的持股情況進行核實，如在前期組織開展相關工作時，市局未予以提示，則在下次開展此項工作時，應細化相關提示，幫助基層稅務局更好地開展協定待遇后續管理工作，以此形成內部的小循環。

2.反避稅工作模式

（1）管理環節

管理環節是反避稅“三位一體”工作機制的基礎和起點，通過對關聯交易等基礎數據的管理，宏觀上分析轄區內關聯交易的特點和趨勢，明確管理的重點；中觀上掌握轄區內地域和行業關聯交易現狀，判定管理的難點；微觀上識別企業的風險等級，選擇合適的應對措施。在管理環節中，市局主要負責制定工作指引和審核模版，搭建信息化平臺，構建風險模型等；區縣局和稅務所負責宣傳相關政策，輔導納稅人完成關聯申報和同期資料準備，并運用工作指引和審核模板進行審核，把好數據質量關。然后運用風險模型，進一步識別涉稅風險，引導低風險納稅人自行調整，提高遵從度，同時為下一環節采取調查或服務提供依據。

（2）服務環節

服務環節是管理環節的延伸。主要通過預約定價談簽和雙邊磋商為企業未來年度的轉讓定價問題提供確定性。在該環節，區縣局和稅務所主要負責受理納稅人提起的預約定價安排和雙邊磋商的申請、簽訂和監控執行。市局主要負責組織骨干成立團隊，評估分析預約定價和雙邊磋商的方案，與納稅人協商談判，集中優勢力量應對復雜案件。

（3）調查環節

調查環節是管理環節和服務環節的兜底。對遵從度較低的高風險納稅人，在不適宜提供服務、也無法用強制性較低的管理手段解決其風險時，開展調查。調查環節主要包括立案、查案、結案。作為反避稅工作中最為復雜的事項，在此環節中，區縣局和稅務所主要負責收集線索發起立案，配合市局做好取證、功能風險訪談、案頭審計，參與談判，并發起結案、歸檔等相關事項；市局主要負責審批立案，組織骨干力量成立工作團隊，制定調查方案，擬定訪談提綱，進行案頭審計和可比性分析，測算調整方案，與企業協商談判，審批結案等。

3.境外稅收管理模式

（1）投資環節

企業“走出去”起步階段最主要的涉稅行為就是投資。投資環節主要關注企業境外人員、機構設置及投資金額情況，日常管理手段主要是“走出去”清冊管理及企業境外投資和所得信息報告事項管理。市局主要負責統一獲取第三方數據，部署推動全市清冊管理和相關事項后續管理工作；區縣局主要負責落實市局任務，并根據本局情況進一步完善具體工作措施；稅務所主要負責輔導企業正確申報數據，從源頭保證數據質量，并按稅法規定加強日常管理，落實區縣局交辦的核查任務。

（2）發展環節

發展環節是企業“走出去”的擴張階段。該環節主要關注企業境外投資對象、金額、比例的變化，境外所得稅收申報、協定待遇享受、稅收抵免、爭議處理等事項，日常管理服務手段包括季度預繳申報管理、年度匯算清繳、《中國稅收居民身份證明》（以下簡稱“稅收居民身份證明”）開具、稅收協定相互協商程序運用等。市局主要負責對區縣局難以判斷的稅收居民身份證明有關事項進行判定，受理稅收協定相互協商程序申請，統一獲取第三方數據，設置指標模型，部署推動申報、證明開具、相互協商事項后續管理工作；區縣局主要負責稅收居民身份證明日常審核，協助市局處理相互協商程序涉及的事宜，根據本局情況設置指標模型，推動本局相關后續管理工作；稅務所主要負責受理稅收居民身份證明開具申請，開展政策宣傳，輔導企業正確申報數據等日常管理事項。

（3）退出環節

退出環節是企業“走出去”項目完工清算、資金回籠的退出階段。該環節主要關注企業境外所得稅收申報，日常管理服務手段包括企業所得稅年度匯算清繳。匯算清繳事項各層級職責與投資、發展環節的申報管理事項基本相同。

4.國際稅收征管協作模式

（1）發出環節

情報交換需求來源于稅源管理、納稅評估、稽查等工作實踐。對于發出專項情報事項，稅務所負責在稅源管理、納稅評估、稅務稽查等工作中，發現需要提出專項情報請求的問題，或者可以發出自發情報交換的案件，層報市局。在對外方核查結果的調查使用上，市局負責根據外方提供的核查結果，發現有疑點或有稅收違法嫌疑的，組織區縣局、稅務所展開核查。

（2）接收環節

接收外方情報需求，按時回復，是我國作為稅收協定締約國承擔的一項國際義務。市局負責根據外方專項情報請求內容，通知相關區縣局開展資料收集或調查工作；對發現有疑點或有稅收違法嫌疑的，組織開展核查。區縣局、稅務所按照市局部署，實施核查。對于核查結果，稅務所負責按規定的要求和時限，層報市局。

（三）建立運行機制

構建數據體系、優化工作模式是建立和完善國際稅收工作新機制的前置條件。新時期要充分發揮國際稅收的職能作用，應對新形勢、新挑戰，還須明確各業務體系間的結構關系和運行方式。雙循環運行機制是國際稅收工作新機制的必然選擇，即服務、管理、調查在各業務體系內形成貫穿始終的小循環，同時在各業務體系間形成互為始終的大循環。

1.小循環運行機制

各業務體系存在一定的獨立性，在每個體系內，“服務-管理-調查”三個環節均貫穿于始終，以服務為起點，通過服務發現管理方面存在的問題，并對問題開展調查分析。每一次調查完成后，并不意味著此項工作的結束，而應將調查結果進行拓展應用，轉換為下一次服務和管理的起點，最終形成“服務-管理-調查”循環往復、持續改進的循環局面。

2.大循環運行機制

在各體系獨立運轉的基礎上，應實現各業務體系間的相互銜接、相互促進、互為始終的大循環。

（1）開展非居民稅收管理時，發現非居民財產轉讓交易存在作價不公允、非居民納稅人可能被認定為受控外國企業或非境內注冊境外中資控股企業、非居民享受協定待遇后續管理需請求締約國另一方主管當局協助查證等情形時，需分別與反避稅工作體系、境外稅收管理體系、國際稅收征管協作體系銜接，按照相應的工作流程和崗位職責開展工作。

（2）開展境外稅收管理時，可通過國際稅收征管協作，獲取“走出去”企業境外經營涉及的賬戶、收入、成本、費用等數據；通過企業報送的國別報告、受控外國企業報告等掌握企業境外所得情況，涉及轉讓定價、受控外國企業問題的，可通過與反避稅工作體系銜接予以應對；對于“走出去”企業境外主體返程投資的情形，應與非居民稅收體系銜接。

（3）開展反避稅工作時，發現向非居民企業支付的特許權使用費、勞務費、利息，判定受控外國企業，通過情報交換取得關聯交易和可比信息時，須與非居民工作體系、境外稅收管理體系、國際稅收征管協作體系銜接，按照相應的工作流程和崗位職責開展工作。

三、結語

當前世界經濟復蘇乏力，疊加新冠肺炎疫情影響，全球經濟深度衰退，部分國家貿易保護主義和單邊主義抬頭，全球供應鏈呈現本地化、區域化、分散化的趨勢。我國在全球供應鏈方面的安全受到極大挑戰，改革開放面臨更加復雜的國際環境。在國際稅收方面表現為：跨境稅源的爭奪愈加激烈，我國的稅收權益必然受到某種程度的影響；同時，數字經濟的快速發展，也不斷推動著現有的國際稅收規則再次重塑，世界財富的分配格局將面臨改變。筆者結合重慶市稅務局近幾年的實踐和探索，針對當前錯綜復雜的國際經濟環境，提出應重新認識和定位國際稅收的職能，構建國際稅收工作新機制，并通過科學界定各級稅務機關的職責、探索建立常態化干部交流機制，為機制運行提供組織保障；通過適時修訂完善國際稅收工作規程、按崗責制定業務操作指南，為機制運行提供制度保障；通過推動數據的內外互通、集成整合國際稅收相關信息系統，為機制運行提供技術保障；通過加強對人才的培養、對專業隊伍能力的提升，為機制的運行提供人才保障。