加強國際稅收協調 推進“一帶一路”建設

2019年2月12日  劉付永 孫斌

隨著全球產業結構調整和轉移加快進行，單邊貿易保護主義有所抬頭，阻礙了經濟要素的自由流動和市場深度融合。在這種形勢下，中國政府提出了“一帶一路”倡議，致力于建立共商、共建、共享的經濟合作新格局。五年來，中國與100多個國家和國際組織簽署了共建“一帶一路”合作文件，一系列重大項目落地開花。然而，在注入經濟新動力的同時，也不可避免會產生發展中的矛盾及利益調整，需要通過國際稅收協調，以形成各國利益的“最大公約數”。

國際稅收協調是落實“一帶一路”倡議的助推器

從理論上講，國際稅收協調可避免各國稅制差異產生的負面效應。比如，避免跨國經營企業由于不熟悉相關國家稅收政策，未能充分利用稅收協定優惠，而增加跨國經營成本，或利用信息不對稱逃避稅；避免各國采取保護性稅收優惠政策導致資源配置扭曲，引發無休止的惡性稅收競爭；避免由于兩國居民身份的認定標準不同、居民稅收管轄權和收入來源地管轄權選擇的不同，以及對所得來源地的認定不同等導致的“雙重征稅”或“雙重不征稅”；避免不確定性稅收風險或較高關稅壁壘影響沿線國家的貿易往來和投資合作。

從實踐來看，“一帶一路”倡議提出五年來，沿線國家的貿易和投資合作不斷擴大，形成了互利共贏的良好局面。其中，國際稅收協調的作用尤為重要。一方面，國際稅收協調秉承公平稅負、無稅收歧視原則，有助于消除市場障礙，促進產業優勢互補，優化資源配置，推動各國經濟共同發展。另一方面，隨著國際經濟競爭與國際稅收競爭愈演愈烈，國家之間為了謀取經濟利益和稅收利益最大化，可能會出現貿易爭端和利益沖突，如果解決失當，會形成嚴重的貿易摩擦，國際稅收協調作為“潤滑劑”和“滅火器”，有助于各方尋求最優解，構建開放、包容、互惠的區域經濟合作軟環境，有助于幫助企業解決涉稅爭端，改善企業跨境經營弱勢地位。如某企業在境外設立一個項目部，將設備供貨和建安分立，建安部分在當地納稅，境外稅務部門認為企業存在抬高設備供貨價格，涉及稅額達千萬美元，企業已按照要求提供了全套材料，證明交易價格公允，但當地稅務部門仍然遲遲不作決定。企業將相關情況層層上報國家稅務總局后，通過金磚五國稅務局長溝通機制，事項得到順利解決，增強了企業投資經營的信心和勇氣。

當前國際稅收協調方面存在一些問題急待破解

治理規則方面。國際稅收領域的利益協調依據主要是稅收協定，包括《OECD范本》和《聯合國（UN）范本》，兩個范本制定的通用國際稅收規則對稅收協調起到了重要的指導作用。然而，隨著數字經濟的發展，范本中有些概念已不能適應稅收實踐的要求，有關稅收管轄權的劃分也爭議頗多。二十國集團（G20）主導的稅收侵蝕與利潤轉移（BEPS）15項行動計劃推動了國際稅收體系的現代化進程，但較少考慮和保障發展中國家的利益訴求。國際經濟組織或區域性經濟組織在指導、規范和協調稅收關系，處理國際涉稅爭議等方面的作用有待進一步加強。

實際操作層面。一方面，沿線國家的經濟發展和稅收征管水平不均衡，如何在促進與沿線國家的跨境投資貿易和遏制跨國公司避稅行為之間做出平衡，技術難度較大。另一方面，沿線不同國家資源稟賦、產業結構、政治體制、稅制各異，稅收利益如何合理分配有待進一步商討。另外，數字經濟背景下，商業模式和價值創造模式的改變增加了國際稅收協調的難度，尤其是涉及無形資產、跨境勞務和國際間接稅稅收征管等方面的爭議。最后，邊境經濟合作區、跨境經貿合作區在推動雙邊經濟發展的同時，也可能出現優惠政策制定不合理、存在稅收歧視和信息共享機制不健全等方面的問題，需要協調合作區國家的稅收政策和稅收利益。

有害稅收競爭方面。隨著特朗普稅改的推行，各國稅收競爭日益激烈，部分國家甚至不惜犧牲稅收利益吸引外商投資，如以無稅或實際稅率很低、設置“環形籬笆”、稅收立法和行政規定模糊化、消極應對國際信息交換等，侵蝕他國稅基、扭曲國際資本流向、破壞市場平衡，阻礙互利共贏，必須引起沿線國家的重視。

國際稅收征管合作方面。隨著全球經濟的多樣化發展，國際逃避稅活動愈發隱蔽和復雜，除了傳統的轉移定價避稅、避稅港避稅，濫用稅收協定的稅收籌劃也時有發生，稅基侵蝕和利潤轉移情況嚴重，需要沿線國家共同行動，及時交換稅收情報，創新反避稅工作手段，聯合打擊避稅行為。

協調方式方面。目前，國際稅收爭端的解決方式主要有相互協商程序（MAP）和國內救濟途徑，在一定程度上為國際稅收爭端提供了可行且高效的解決方法，但也存在著事前確定性差、受國內法限制、程序復雜、公正性存疑，久拖不決等問題，影響了“五通”理念的落實。

“一帶一路”倡議下國際稅收協調路徑探索

凝聚合作共識。各方要秉承平等、互利、自主、自愿的原則，求同存異，打造優良的國際稅收協調軟環境；堅持合理的稅收利益分配原則，使利益與價值創造相匹配，真實反映經濟實質；探索適合沿線國家的合理、普適的標準稅制，縮小稅制差異；探索建立多邊國際稅收協調機制，打破區域內稅收壁壘，推動稅收一體化；充分利用國家稅務局長會議、國際合作高峰論壇、稅收征管論壇、上合組織峰會等國際性會議或論壇聚焦重點問題，促進交流協商，實現互惠互利。

研究國際稅收規則。各國政府可以結合“一帶一路”倡議，借鑒BEPS行動計劃的最新成果，共同商討數字經濟帶來的挑戰、稅收管轄權認定及利益歸屬原則、“一帶一路”國際稅收協調與合作的基本規則、國際稅收征管合作、涉稅爭議協商程序等問題，為我國與沿線國家之間的國際稅收問題解決提供方向。

強化國際稅收征管深度合作。嘗試推動沿線國家建立區域性的多邊稅收情報交換網絡，與沿線國家攜手落實BEPS各項行動計劃，通過搭建合作平臺，持續交流反避稅工作新動向，創新反避稅工作新方法、分享反避稅工作新經驗等，建立健全逃避稅防控體系，防止稅基侵蝕和利潤轉移，整體提升沿線國家反避稅工作水平，建立起公平公正的國際稅收新秩序。

完善稅收協定。一是及時修訂以前簽署的稅收協定，細化條款內容，增加防止濫用稅收協定的保留或限制條款，以適應當前新的國際經濟形勢和“一帶一路”的戰略合作前景。二是加快與未簽訂稅收協定的沿線國家的稅收協定談簽進度。三是通過簽訂議定書等形式積極完善我國與沿線國家的雙邊稅收協定內容，更好地協調雙邊稅收利益。四是積極開展稅收協定政策宣傳，幫助企業充分使用現有稅收協定優惠條款。五是探索綜合性的區域稅收協定，以應對戰略的長期性以及沿線國家的差異性、多樣性。

豐富國際稅收協調方式和渠道。一是引入國際稅收仲裁機制，并確定MAP前置的強制仲裁程序模式，規定仲裁范圍，明確程序規則及裁決效力，促進稅收爭端的公平高效解決。二是推動雙邊或多邊的預約定價協議（APA）的簽訂和落實，減少征納雙方在轉讓定價問題上潛在的爭議。三是積極參與國際經濟組織和區域性經濟組織及其稅收協調，充分發揮經濟組織在稅收協調方面的作用。

（作者單位：國家稅務總局成都市稅務局）